“包容性治理”是近年来在推行“善治”理念、增强国家治理能力、创新社会治理体系的大背景下出现的实践创新。尽管说，“包容”、“民主”和“效能”同为善治的题中之义，但人们对社会治理的包容性或者包容性社会治理的重视程度远不及“民主治理”与“有效治理”。包容性治理更强调多元参与、互动合作、利益共享。特别是，在社会转型和全面深化改革的今天，推行包容性社会治理是兼备理论合理性与实践可行性的。
包容性治理是国家与社会积极互动的产物
包容性治理可以被认为是国家与社会积极互动的产物。“强国家—强社会”的国家与社会关系模式将为我国的包容性治理提供最佳的路径选择和思路拓展。所谓“强国家”是指国家能够提供政治秩序基础和有效的经济社会参与，在矛盾极为尖锐复杂的社会转型时期，能够有效维持社会秩序，应对国内外的各种挑战，动员和组织社会资源，促进社会转型和社会发展，具有较高的治理能力。而“强社会”则是指社会能够保持相对的独立性，具有较强的自治能力，在社会生活的调节中发挥较大的作用。“相对独立性”意味着社会主体发展需要在国家的政策引导、资源扶持、灵活监管之下。
在“强国家—强社会”模式下，国家能够代表社会公共利益对社会活动进行各种形式的协调和引导；社会能够在法律范围内自主、自治、自强；国家与社会通过合作可以达到互相增权、互相建构、互利互惠的双赢格局。在包容性治理过程中，国家与社会需要通过信任建立其包容性的合作秩序：有了信任与合作，政府的社会支持度会得到巨大提升，与此同时，其社会治理的顺畅程度也会得到大幅提高，在互相信任的关系中，社会成员往往更倾向于支持政府的社会治理决策，政府的不可治理性在很大程度上会减小；与之相对应，信任与合作能使社会自我调节与适应能力在实践中不断得到强化，从而提高社会治理的有效性。
理顺两种关系是包容性治理得以实现的着力点
就操作层面而言，理顺两种关系是包容性治理得以实现的着力点。其一，优化政府与市场的包容性合作关系。一方面，政府职能需要转变，包括健全宏观调控体系、明确政府职能边界、全面正确履行政府职能、优化政府组织机构、完善财务以及人力资源管理制度等；另一方面，政府需要完善产权保护制度、发展混合所有制经济、推动国有企业特别是垄断性行业改革、建立健全市场规则等，其实质就是为了理顺政府与市场的关系，政府最大可能地为市场提供自由发展的制度保障，让市场发挥资源配置的决定性作用。政府需要包容市场发展，在政府自身职能转变的基础上为市场发展提供制度基础，政府与市场之间构建一种包容性的合作关系，社会经济的协同发展才是包容的、开放的、可持续的。
其二，构建国家与社会的包容性“激活-吸纳”关系。政府需要坚持民主法制建设，在完善人民代表大会制度的同时，推进基层民主与协商民主，与此同时，促进教育、社会保障、医疗卫生等社会事业发展，为社会健康有序发展提供基础性制度要素，同时还要以政策、资源、技术协同如政府购买社会组织服务等灵活高效的竞争性手段来激活社会组织潜能，将社会力量有效吸纳进包容性治理体系，实现解决社会矛盾、提供公共服务、协调社会关系、构建包容性社会的目标。
包容性治理要求适度扩展政府的包容性，并赋予社会适度的社会治理权限
一方面，优化政府职能，适度扩展政府的包容性，将以行政干预为主导的“全能型政府”转变为使市场在资源配置中起决定性作用的有限型政府，把“与民争利”的“狭隘”政府优化为公共利益导向的“宽容”政府，同时，提倡政府职能更加有效而包容；另一方面，赋予社会适度的社会治理权限，积极培育社会力量，鼓励社会参与，激发社会活力，将原先政府独有的管理职能部分让渡给社会，形成“国家存在、市场存在”“国家引导、社会合作”的包容性治理模式，努力促进国家与社会等多元主体之间的有益合作，推进社会治理主体多元化，营造信任与合作的包容性治理环境，全方位提升社会治理的包容性。
（作者单位：南京大学政府管理学院）
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何谓包容性治理
包容性治理是在社会治理理论的基础上，结合包容性发展理论中“平等”“参与”“共享”理念“嫁接”而成的概念。包容性治理将包容性发展与社会治理的价值理性与技术理性完美融合，其中，包容性是社会治理的核心价值，其关怀着眼于平等参与、平等对待和平等权利。包容性治理一方面指包括弱势群体等在内的所有社会成员都能够实质性地参与治理过程，并影响与自身相关的决策，另一方面指治理制度和政策是包容全体社会成员自由发展的，对所有社会成员而言是可行、负责和回应性的，治理制度与政策能够保护弱势群体的利益，并为不同群体提供均等的公共服务机会，如公正、健康和教育。
