【摘要】建筑业是安全事故风险程度较高的行业，一旦发生安全事故，企业拒绝工伤赔偿已是常态。相关法律法规的不完善以及政府职能部门的行政和司法问题既是企业安全事故处理不当的根源也是工伤工人维权难的原因。文章着力于找到政府在监督民企建筑安全事故处理方面存在的立法、行政、司法问题，并给予解决相关问题的对策，以期使民企建筑安全事故处理走向正轨。
【关键词】私人挂靠 建筑安全事故 政府监管 问题与对策
【中图分类号】F0 【文献标识码】A
改革开放以来，建筑业渐渐成为促进中国经济发展的支柱产业，特别是近年来中国建筑行业的生产总值超过了11万亿元，已然成为引领中国经济发展的龙头产业。建筑业工人在中国各行业工人中数量最为庞大，据人社部统计，建筑行业目前的从业人员将近4500万人，占中国人口的3%，其中80%是农民工，占我国农民工总量的20%。同时，建筑业又是安全事故风险程度较高的行业，工伤事故发生率居各行业之首，死亡事故率仅次于采矿业，在利润较高的建筑业之中做出了重要贡献的农民工群体，往往承受着最严重的职业灾害。与其他领域相比较，建筑行业除个别大型国企外，在安全事故发生后都不能得到较好的处理。调研机构北京行在人间文化发展中心的调查显示，对于工伤工人的维权，约89%的包工头持反对态度，将近一半的包工头在工伤工人的维权之路上设置阻碍。而且在工伤工人走法律途径维权的路上还有“劳动关系认定难”和“赔付执行难”两个最大的“拦路虎”。工伤维权对他们来说，是一条荆棘满布、漫无尽头的路。①在现今全面深化依法治国、努力实现和谐社会的大背景下，找到施工单位“工伤拒赔”、建筑工人工伤维权难等现象的政府立法、行政、司法相关的深层根源并着力解决这些关系到社会和谐稳定的问题显得尤为重要和迫切。
建筑安全事故处理中政府监管存在的问题
政府对企业安全事故处理的监管主要体现在立法、行政、司法三大方面，以下具体分析其存在的问题：
立法问题。建筑企业内部承包制弊病：建筑业包工制度致使大多数总包施工单位成为私人挂靠的民企。改革开放以来，我国建筑业的改革也随之推进，建筑施工企业内部的管理部门与实际作业部门渐渐分离，企业开始施行承包制，正式工人被辞退，通过包工头组织的廉价农民工转而成为了建筑主力军。资质挂靠和层层分包渐渐成为建筑业通行的潜规则，如今国内除个别大型国企外，具备一级建筑资质的建筑企业，大都加入到了资质挂靠的“权力寻租”行列中。②据《当代建筑业欠薪机制与劳资冲突调研报告》，88.4%的建筑企业存在资质挂靠。其中，总包企业的私人挂靠率为66%，劳务分包公司的私人挂靠率为82%，层层分包和转包的发生率则高达97.1%，③建筑行业的劳务分包公司几乎全部为私人包工头挂靠。在包工制度下，工程总包公司不再直接组织工人，而是将工程分包给劳务公司。为了取得住建委的开工证，在开工之前总包公司需要趸交相应比例的工伤保险，但这笔工伤保险对于工伤工人并没有实际的用处，因为建筑工人与工程总包公司并没有法律上的劳务关系，实际上只能由与工伤工人具有劳务关系的劳务公司来承担工伤工人的工伤赔偿。在安全事故风险较高的建筑业中，私人挂靠的劳务分包公司为降低生产成本，绝大多数工人都是在无劳动合同、无社会保险的“双无”情况下从事建筑工作。据调研机构北京行在人间文化发展中心的调查，高达89.1%的建筑工人既无劳动合同，又无工伤保险。④国家劳动法律在建筑工地遂成一纸空文。一旦发生安全事故，各个单位之间为了各自私利相互推卸责任，拒绝工伤赔偿已是常态。在建筑业安全事故发生后，约有90%的工伤工人遭遇用工单位的“工伤拒赔”，大多数包工头反对甚至直接阻碍工人的维权行动。因为不愿承担工人工伤认定后需赔付的费用，劳务分包公司和包工头都不为工伤工人申报工伤认定，受伤的工人只能依靠法律途径来维护自己的权益，但困难是难以想象的。为解决建筑工人工伤保险方面存在的问题，2014年12月29日，中国总工会与人社部、安监局、住建部联合印发了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。《意见》主要从总包缴付工伤保险费、工伤保险费用单独列支、工伤赔偿的先行支付三个方面为维护工伤工人的合法权益提供了重要保障。⑤但是《意见》关于工伤认定所涉及的劳动关系认定依旧强调劳动合同。法院用劳务关系来处理工人和资方的纠纷，无劳动合同导致工人与用工单位的劳动关系难以认定，直接阻碍了工人从社保基金获得工伤赔偿先行支付。虽然《意见》还规定对于没有与用工单位签订劳动合同的工伤工人，将参照其工作证、工资支付凭证、考勤记录等凭证确认其与用工单位的劳动关系。而且即使工伤工人拥有这些凭证，也还要经过一至三年的“一裁两审”。⑥可见，只要建筑行业层层分包的包工制度依旧存在，建筑用工依旧不规范，工人们依旧没有正规的劳动合同，那么工人自己申报工伤的维权之路就依旧艰难。
用工单位“工伤拒赔”的违法成本低：在工伤处理中，用工单位“工伤拒赔”的违法成本非常低。在依靠法律途径索要工伤保险赔偿的历程中，工伤工人消耗了很多的时间和精力，即使胜诉了，用工单位也不需给予工伤工人更多的赔偿，只是给付本应属于工人的工伤赔偿而已。《意见》第六条虽然提到了由用工单位承担工伤工人在申报工伤赔偿期间所产生的工伤待遇等相关费用，但是此规定模糊而无力，不具备对“工伤拒赔”涉事单位的约束力。这也是造成工伤工人屡陷维权困境的一个主要原因。
行政问题。做好安全事故处理，维护工伤工人的合法权益，仅靠立法是远远不够的，关键还要政府相关部门来严格执行，政府行政问题主要体现在：
一是政府纵容资质挂靠和层层分包。我国《建筑法》和2005年起施行的《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》中都规定建筑领域的资质挂靠和层层转包、分包建设工程均属违法，各个利益方之间所签订的挂靠、分包合同均属无效合同。⑦实际上，私人挂靠之风盛行于建筑行业的主要原因就是政府相关监管部门对施工单位的资质监管不到位，使得有施工资质的大企业不是靠工程而是靠出卖资质来盈利。政府相关监管部门的纵容导致资质挂靠、层层分包风行于建筑行业，这也是工伤工人合法权益受到侵害的元凶。由于资质挂靠是一种非法约定，出让资质方对受让资质方难以监管，工人劳动合同缺失，事故发生后双方相互推卸责任，最终受害者是工伤工人。
二是政府监督部门不作为。企业为政府上缴税金并解决就业问题，是政府运行的经济来源；中央对地方政府官员的政绩考察又以经济领域的成就为主，这使得地方政府官员与能为其带来经济效益的企业发展成了休戚与共的鱼水关系。《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》中关于“参保前置”的原则规定：“只要项目参保，则在该项目上工作的所有农民工，不管他是哪一家独立或非独立企业的农民工，均应当认定为已经参保。”可见只要确认农民工在建设项目工作并受伤的事实，农民工直接所属的分包方没有资质，并不影响该农民工随项目已经参保的事实。但是政府相关监督部门在利益的驱使下放松了对部分利益企业的监督，甚至对利益企业的很多违规行为不予追究。这让一些施工单位在没有施工许可证的情况下违法施工，建筑工人更是无合同、无保险。政府监督部门的不作为使得法律法规成了摆设。
三是政府工伤保险经办机构能力不足。社会保险行政部门负责包括农民工在内的所有职工的工伤保险工作，与处理数以亿计职工保险问题的工作量相比，为社保行政部门配备的工作人员很少，并且部分执法人员并不具备专业的工伤保险知识。特别是《社会保险基金先行支付暂行办法》施行后，工伤保险经办机构不仅要履行待遇发放的职能，还要承担起先行支付的调查、决策、追缴等全新职能，其原有的执行能力、服务能力、知识能力等能力都无法适应新职能。人员少，专业能力不足，不能高效准确地判断工伤保险问题导致很多建筑工人工伤保险问题一直被拖延着得不到及时的救助。
司法问题。工伤工人维权需要走完认定劳动关系、认定工伤、鉴定劳动能力、申请工伤待遇这些程序，每一个环节的实际操作都需要耗费大量的时间与精力。最终导致大多数受伤工人不得不放弃维权。程序设置的不合理之处主要表现在：
第一，工伤认定程序不合理。工伤认定是工伤赔偿的依据，但这个依据的认定可能要经过包括劳动仲裁，民事一审、二审，行政复议以及行政诉讼的一审、二审等繁琐的程序。⑧工伤工人没有劳动合同就无法启动工伤保险救济程序。要认定劳动关系存在就必须提交书面合同、工牌、工资卡、工作服等证据。许多用工单位为了逃避责任，不与建筑工人签订劳动合同，工资结算无工资条，不发工作服、工作证等。这些手段使得劳动关系的确认非常困难，严重阻碍了工伤工人的维权之路。《工伤保险条例》第十七条对工伤认定的时限进行了相关规定：如果用人单位没有提出工伤认定的申请，受害人本人或者是其直系亲属在事故发生当日或者自受伤之日起一年内向劳动社会保障部门提出工伤认定申请。如果受害人或其亲属未能在一年内完成工伤认定申请，那么将丧失最基本的工伤索赔权利。这样的规定使得工伤工人合法权益难以保障，更难获得工伤赔偿。
第二，劳动能力鉴定耗时长。《工伤保险条例》第二十五条第二款规定了在必要的时候，设区的市级劳动能力鉴定委员会做出劳动能力鉴定的期限可以延长30日。若申请鉴定的主体或另一方对鉴定结论不服的，在收到鉴定结论的30日内申请再次鉴定，而再次鉴定的时限，却没有明确的规定。这样劳动能力鉴定委员会就有自行决定案件处理速度的权力，甚至将案件一直拖下去悬而不决。这就大大延长了工伤工人的维权时间。
由以上问题可见，尽管国家高度重视建筑业安全事故处理问题，并出台了不少相关法律法规和政策，其中工人工伤维权就涉及6部法律，2个行政规章，以及17个规范性文件。⑨但政府在监管企业安全事故处理方面的监督工作做得仍然不到位，问题仍然大量存在。
企业建筑安全事故处理中政府监管问题的解决对策
第一，应设立严厉而有效的法律法规以惩治资质挂靠、层层分包、转包等违法行为的主体。设立相关法规规定建筑总包企业为真正的责任方，建筑工人的劳动合同和社会保险都由总包建筑企业来负责。政府相关行政部门严格督查，司法部门真正严格执法，做到杜绝资质挂靠、层层分包、转包和不与工人签订劳动合同，不给工人上保险等违法行为的发生。从源头上解决安全事故问责无人、工伤工人到不到应得赔偿的问题。
第二，建议“工伤拒赔入刑”。2011年，国家为解决欠薪问题，将恶意欠薪罪列入了刑法。而在法律上对比恶意欠薪更恶劣的工伤拒赔行径却没有任何相关惩治措施。建议“工伤拒赔入刑”，希望政府立法部门能够将之尽快付诸于具体的法律法规中，政府相关部门依照法律严肃查处工伤拒赔的用工单位，并对其具体责任人处以罚金和刑事上的处罚。
第三，工伤认定部门应该本着照顾弱势群体的原则进行工伤认定。2011年实施的《北京市安全生产条例》规定：“职工没有工伤保险也可享受工伤保险待遇。”《工伤保险条例》的第四十一条又规定：“若单位不支付工伤赔偿，可由工伤保险基金先行支付，再由社会保险经办机构追讨。”但在具体的实践中，这些法规却都是把工伤认定作为前提条件的，而工伤认定又是以劳动关系认定为前提的。工伤认定部门应该本着照顾弱势群体的原则进行工伤认定，只要用工单位无法证明工伤工人的工伤不是在本单位遭受的，那么就以工人工伤的现实为依据进行工伤认定，减少工伤认定的繁琐程序，以期给予工伤工人及时的救助。
第四，解除《工伤保险条例》对工伤认定的时限限制。《工伤保险条例》的第十七条第一款对工伤认定的时限进行的相关规定不尽合理，如果工伤工人或其亲属没有在一年之内完成工伤认定的申请，那么工伤工人也将丧失其最基本的对于工伤索赔的权利。又《工伤保险条例》第二十五条第二款对工伤工人劳动能力再次鉴定的时限没有明确的规定。希望政府相关立法部门解除《工伤保险条例》对工伤认定的时限限制，并对劳动能力再次鉴定的时限作出科学而明确的规定，以期真正做到以人为本。
第五，合理简化工伤工人的维权程序并改进诉讼、仲裁等相关的法律法规。工伤工人维权过程繁琐而漫长，要走完一个完整的工伤维权程序需要3年又9个月，甚至6年又7个月。这导致大多数受伤工人因耗不起而不得不放弃维权。建议合理简化工伤工人的维权程序并改进诉讼、仲裁等相关的法律法规，实现司法公正公平和真正维护弱势群体合法权益的目标。
第六，地方政府官员应转变执政态度，不应为了片面追求本地区的经济效益和个人的利益得失而偏向于企业，纵容、漠视企业的违法行为而应本着以人为本、顺应民心、执政为民、依法治国的理念公正监管企业安全事故处理，将监督企业安全事故处理列入重要的议事议程。完善各级工伤保险机构队伍的建设，加强对执法人员的专业知识培训，提高相关部门人员的工作效率和执法、办案的水平，确保监督、处罚、执法等工作在监管企业安全事故处理过程中能实施到位。
第七，既要合理分配政府各部门权力，又要加强各部门的协同工作。加强工会和人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、安全生产监督管理局等相关部门的职能合作，将施工单位和建筑工人的相关信息联通共享。加强各部门的联合执法力度 ，全面提高企业安全事故处理的监管水平。
第八，建立政府责任追究机制度并将其纳入到公务员考核范围内，利用社会监督、司法监督、舆论监督等方式使那些不认真落实国家相关法律法规，不认真履行职责，怠政、违法的行政部门相关责任人得到及时发现和查处，督促政府执法人员积极履行自己的职责。
第九，各级政府要利用媒体等工具发挥监督企业安全事故处理的作用，全面宣传国家有关社会保险、劳动用工的相关法律法规，揭露不法建筑企业欺压工伤工人，违法处理工伤事故的罪行，号召更多的人来帮助工伤工人维权。最终实现企业安全事故处理走向正轨。
（作者单位：南京工业大学城市建设与安全工程学院）
【注释】
①②④⑦李大君：“无约束的资本，伤不起的建筑工人—建筑业农民工职业安全与职业保护调研报告”，《建筑》，2013年第3期。
③朱碧雯：“力量悬殊的较量，拿什么来保障？—农民工工伤维权现状调查”，《中华建设》，2015年第3期。
⑤⑥董博：“关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》的进步和不足—结合建筑工人的工伤事故案例分析”，《中国工人》，2015年第4期。
⑧陈磊：“维权遇‘拦路虎’，工伤之殇怎破解”，《法制日报》，2015年5月4日。
⑨李昌禹：“别让建筑工人‘伤不起’”，《人民日报》，2014年11月26日。
责编/张蕾
