【摘要】我国现有自贸试验区在借鉴国际经验的同时取得了新突破。根据目前的方案，试验区将推进服务业开放、投资准入前国民待遇、资本项目可兑换等深度开放工作。这些试验是对现有先行先试开放模式的新突破，也是对国际园区模式的重要创新，符合我国新时期深化改革和扩大开放的根本要求。
【关键词】自贸区 中国 启示
【中图分类号】F741.2 【文献标识码】A
面对国际形势的新变化和国内经济转型升级的巨大压力，加快市场经济体制改革和经济发展方式转变，全面提升我国开放型经济水平是党的十八大提出的新要求。十八届三中全会《决定》进一步明确了构建开放型经济新体制的改革目标，并对设立中国（上海）自由贸易试验区和选择若干具备条件的地方设立自由贸易园（港）区做出了具体部署。这是党中央、国务院实行更加积极主动开放战略的重大举措。
全球自贸区的主要特征和创新点
一是贸易投资便利化、自由化水平不断提升。按照《京都公约》，自贸区是“一国境内的一部分，进入这一区域的任何货物就进口税费而言，通常视为在关境之外”。从法律上讲，“关境之外”仅限于税收领域，但在目前的实际操作中，海关等对符合所在国法律的区内企业、人员和货物实行特殊监管政策，以最大限度地降低障碍，通过便利化和自由化促进自贸区国际竞争力的提高。如在货物贸易方面，除检疫需在入境第一时间进行外，海关对从国外进入自贸区的进口货物、中转货物没有查验要求，仅对进入关境的货物进行一次查验。例如，德国汉堡港允许船只自由进出，货物在自由港装卸、转船和储存不受海关的任何限制，不要求每批货物立即申报与查验，45天之内转口无需记录，货物只有进入欧盟市场时才需结关；中国台湾高雄港实施自律管理，货物除涉及安全及国际条约必须设限外，原则上都免审免检，并对国际商务人士实行特殊签证政策。此外，荷兰鹿特丹港、韩国釜山港等还利用信息化手段提升通关效率，如实施电子监控和自动报关等。另一方面，在海关特殊监管之外，自贸区大多给予较高程度的投资自由和金融服务开放，基本上没有投资的行业限制，货币自由兑换、资金自由进出和自由选择结算币种等。例如，香港采用负面清单方式，对军火、毒品等之外的绝大多数货物进口无限制，允许投资自由和金融自由汇兑，不征收增值税和消费税，降低船舶注册费等。
二是特殊区域的功能日趋扩展。经济全球化背景下的国际化生产，推动全球供应链不断延伸和资源配置日趋活跃，对特殊经济区域的作用提出了新的要求。许多国家的自贸区由货物贸易保税中转的单一功能向包括商品展销、加工维修、物流配送、信息集散、研发创新等在内的多功能模式拓展，金融、保险、货代、租赁、咨询等增值服务也日益受到重视。自贸区的功能定位也往往由贸易中心、物流中心逐步向金融中心、信息中心、决策运营中心拓展，在全球贸易和投资活动中发挥的作用日益重要。
三是管理体制更具开放性。近年来，为提升本国自由贸易园区的国际地位和竞争力，各国在实施优惠政策和便利化措施基础上，对自贸区实行更加开放、符合现实发展需求的开放型管理体制。例如，美国对外贸易区的管理，采用“总区＋分区”架构及按需设区的柔性模式；荷兰鹿特丹港采用“自由港区+保税运输线+保税仓库+保税工厂”的功能关联模式；香港、新加坡力推港城一体化发展，践行低碳绿色发展，为高端服务业发展营造良好发展环境；德国汉堡自由港为了更便利地与欧盟腹地经济相衔接，通过保持自由贸易园区覆盖区域和管理体制上的开放，使自贸区的便利化和自由化政策优势向外辐射，强化了腹地经济对港区发展的支撑。
四是更加重视港区资源整合。自由贸易园区竞争已经演变成园区群落之间的竞争。大型自由贸易园区一方面突破国内行政区划限制，实施区港联动，对支线港、喂给港和相邻自由贸易港区进行资源整合，形成组合港，以巩固其枢纽、核心作用，如纽约港和新泽西港，洛杉矶港与长滩港的合作都是成功的案例；另一方面，与其他国际自由贸易港区形成跨国战略联盟，如韩国釜山港与我国山东四港（青岛、日照、烟台和威海）结成战略联盟，以提升对周边港口的竞争力。
五是法律保障日趋完善。自由贸易园区作为特殊经济区域，往往与国内现行法律和政策相冲突，必须通过专门立法为管理体制和监管模式创新保驾护航。许多经济体从国家层面专门颁布《自由贸易园区法》或条例，以保障其合法性和权威性，例如美国1934年通过《对外贸易区法案》、欧洲在《欧共体海关法典》中对自由贸易园区进行了界定。而且，美国还对《对外贸易区法》进行了多次修订，以适应世界经济形势和美国利益需要，特别是园区发展需求的变化。
我国自贸试验区的主要功能和作用
根据总体方案的要求，自由贸易试验区并不是为局部地区的发展实施特殊政策，而应立足 “加快经济体制改革，提升开放型经济水平”的需要，为我国面向全球进一步扩大开放和体制创新进行先行先试，达到以开放促改革、促发展的战略目标，在全球化潮流中赢得主动。总体来看，试验区具有以下功能和作用。
一是服务业扩大开放先行先试区。我国服务业发展水平相对落后，难以适应产业升级和居民服务消费提升的需要，高端服务业和服务创新与世界先进水平差距尤为明显。在全球新一轮区域和双边自由贸易协议中，服务业开放与签署投资协议成为新的重点。李克强总理在上海考察时指出，服务贸易将是下一步对外开放的重点。试验区可先在重点服务贸易领域的开放深度和广度上大胆尝试，在总结经验的基础上逐步扩大开放试点内容，进而参照发达国家和国际上高水平自贸区的服务开放模式和标准，尝试以“负面清单”的管理模式推进服务业开放。通过放宽准入门槛和经营范围限制、拓展开放领域等，吸引境外服务业投资者进入当地市场，有效促进服务业竞争、提升服务水平，为我国在更高水平的国际服务业竞争中打造开放高地、形成国际竞争新优势。
二是金融开放创新先导区。自由贸易试验区是促进要素自由流动的高水平开放区域。金融是经济的血液，通过改革、开放、创新共同驱动试验区建设，至关重要的任务就是，通过金融领域的开放与创新，增强金融服务功能。通过改革外汇管理体制、探索金融服务业对民营资本和外资的全面开放、拓展金融服务功能和产品创新，推进跨境投资、融资便利化，吸引更多金融资源为试验区实体经济发展服务，培育各类金融市场，促进国际贸易、国际航运、国际物流和服务业的发展。在防范风险的同时，为试验区建设努力打造专业、便利、高效、安全的金融发展环境，为在全国范围内深化金融开放创新、服务经济转型升级积累经验。
三是高标准国际化投资管理体制和营商环境建设示范区。适应国际发展趋势，改革现行的外资管理体制。通过试行准入前国民待遇和负面清单、简化和优化外商投资审批和工商登记制度、试行外商投资企业合同章程备案管理等，对现有投资准入制度和管理模式进行了改革，在保证资本流动有效监管的前提下，以政策体制上的改革突破切实提高管理效率和跨境投资便利化程度，为境外投资者带来巨大开放红利。与此同时，应加快形成既符合现行税制完善需要、又符合自由贸易试验区发展的税收政策，积极探索建立符合国际规范的产权登记制度，提供国际化的教育、医疗和社会服务，大力引进和培养高素质专门人才、提升人员往来便利化，探索建立一个要素集聚、自由便利、高效便捷、内外平等、法制规范而具有国际竞争力的营商环境。首先在试验区开始先行先试的负面清单管理模式已经被广泛运用于政府职能改革等众多领域，商事注册制度改革的经验也在全国范围内进行复制和推广。
四是国际航运和国际物流中心核心功能区。自提出建设国际航运中心以来，上海港发挥国际航运发展综合试验区和自身综合优势，各项建设指标快速发展，已连续三年位居全球集装箱吞吐量第一。作为上海航运中心的核心区和重要载体，试验区应以促进上海建设现代化国际物流服务业集聚区和高水平国际航运中心为目标，通过在贸易、投资、运输、物流和航运金融等方面进行自由化探索，深化物流和航运的对外开放、强化国际贸易集成功能；通过推动港口、物流的综合发展，拓展现代物流与航运服务功能，提升上海在全球物流、航运领域的影响力和控制力，加快推进国际航运和物流中心的建设进程。天津、福建、广东试验区也具有相类似的发展环境和有利条件。
五是海关特殊监管区整合升级综合载体。海关特殊监管区是我国对外开放的前沿阵地和窗口，承担着为提升贸易投资便利化、自由化水平积累经验的重大责任。但近年来，海关特殊监管区域存在着种类过于繁多、管理体制错综复杂、政策设计不尽统一等问题，降低了行政管理与监管效率，增加了企业入区选择的机会成本，难以适应产业升级和新型业态发展的需求。2012年国务院58号文 提出整合不同类型区域，要完善政策和功能、强化监管和服务、促进转型和升级。上海试验区的区域范围覆盖了多种海关监管区域类型，应借鉴国际先进经验，大力拓展新型贸易业态、创新监管模式、整合促进政策，在通关便捷、贸易便利、功能多样和政策开放等方面营造与国际管理最为接轨的便利化环境，提升辐射带动作用，成为我国海关特殊监管区域整合和转型升级的试验平台。
自贸区建设要做好统筹规划和科学布局
对于暂不具备新设条件的其他地区，应引导其把本地经济对接、复制和推广自贸试验区先行先试经验作为重点关注的问题，进一步深化现有保税区、综合保税区、保税港区等海关特殊监管区的改革创新，开展适合当地特点的国际贸易投资合作平台建设，为构建高水平开放型经济体系提供强有力的支撑。按照现有方案，试验区需要在2到3年的时间内逐步完成各项先行先试目标，如何建立相应的评估标准和退出机制也是规划的重要内容之一。
目前，关于试验区建设配套改革和保障措施的研究明显不足，相关部门与地方的相互沟通亟待进一步加强。建议强化国务院层级的组织和协调工作，要求各部门认真落实配套措施的改革、调整工作，广泛听取地方政府、学界、产业界的意见与建议，制定科学、务实、系统、细致的实施方案。为适应试验区内跨境中转贸易发展的需要，建议借鉴香港地区经验，建立转口贸易专项统计和服务、监管体系，在海关统计中明确区分转口贸易与本地贸易，现有特殊监管区域货物物流进出口中的跨境贸易部分也应计入转口贸易统计。
（作者为国务院发展研究中心对外经济研究部部长、研究员）
【参考文献】
①赫尔希曼：《经济发展战略》，北京：经济科学出版社，1991年版。
责编/郑清源 美编/于珊
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