【摘要】在长期的实践过程中，我国逐渐建立起有中国特色的监督体系，其形式包括人大监督、党内监督、司法监督、群众监督和舆论监督等，这种全方位的监督体制仍未能有效遏制权力滥用和腐败现象的发生。只有实行异体监督，确立监督者的独立性和权威性，形成监督者之间的“环形”监督链，才能保证权力的正确行使。
【关键词】监督体制 同体监督 异体监督 “环形”监督链
【中图分类号】D62 【文献标识码】A
“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”①。这是法国启蒙思想家孟德斯鸠有关监督制约权力的著名论断。我们党和政府历来都非常重视对权力的监督工作，党的十八大报告强调，要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督”②等四大监督体系的建设。习近平则更加重视群众监督，强调“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”③。在长期实践过程中，我国逐渐建立起有中国特色的监督体系，其主要的监督形式有纪检监察监督、权力机关监督、司法监督、群众监督和舆论监督等。各种监督体制对制约滥用权力、损公肥私方面都发挥了一定的作用，但监督主体独立性差、权威性不够，权力制约体系仍不完善，致使腐败现象依然严重。文章在探讨上述监督体制存在的缺陷的基础上，提出创新我国监督体制的思路。
中国监督体制存在的缺陷
邓小平说：“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险”④，而腐败的根源是我国对权力运行尚未形成有效的监督制约机制，还存在以下几个方面的不足：
权力机关监督权威性不足。我国权力机关监督是指各级人民代表大会及其常委会对国家行政机关及其工作人员的行政管理活动实施的监督。按照宪法规定，人民代表大会制度是我国的基本政治制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关。地方各级人民代表大会也是地方各级最高权力机关，有权对本级行政机关、审判机关和检察机关的工作实行监督，包括人事监督和立法监督。但在实践中，人大实际拥有的监督权力与理论上应该拥有的监督权力相去甚远，其监督职能难以发挥。目前人大监督面临以下几个方面的难题：一是同体监督。在人大代表中有相当一部分是政府工作人员，很多地方的人大主任是由党委书记兼任的，这就出现监督主体与监督对象混同的现象，这种“同体监督”的模式不利于人大监督职能的充分发挥。二是无权监督。政府是人大的执行机关，应当接受人大的监督。但目前我国党政不分的情况下，人大监督权力就很难实施，因为我国宪法和法律没有赋予人大对党委的监督权。三是无力监督。我国人大代表的“业余制”使他们没有精力倾听群众心声，受理群众的申诉和控告，进行执法监督监察工作，导致事实上的监督缺位。
纪检监察监督独立性不足。纪检监察部门作为党和政府设立的内部监督机构，在防止和纠正权力滥用和腐败方面发挥了重要的作用。但客观地讲，这种监督体制还不太完善。主要表现为：一方面，纪检监察部门不敢监督。在现行的监督体制下，纪委受同级党委的领导，监察受同级政府领导，出现了监督主体受制于监督对象的尴尬局面。虽然十八届中央纪委三次全会提出“两个为主”的要求，即“查办腐败案件以上级纪委领导为主”。“各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”⑤但在实践中，各级纪委监察部门还是以同级党委、政府的领导为主，因为其人、财、物等均由同级党委和政府控制，从而使其不敢直起腰杆进行监督。另一方面，纪检监察部门无法监督。各级纪委虽然在查办腐败案件方面以上级纪委领导为主，但是否立案仍然要向同级党委或政府报告。在我国人情社会的大背景下，如果同级党委比较强势，纪检监察部门要想履行监督职能，将会遇到很多困难。
司法监督公正性不足。严格意义的司法监督主要是检察监督和审判监督。近年来，我国检察机关和审判机关在打击惩治腐败行为方面取得了辉煌成就，但是司法机关应有的作用还没有能够充分发挥出来。当前，司法监督受干扰严重，难以独立司法。我国宪法和法律赋予了法院和检察院独立的审判权和独立的检察权，但宪法规定，中国共产党是社会主义建设事业的领导核心。为此，在各级党委里面还专门设立政法委来协调各司法部门的关系，重大案件还要由其定夺。如果政法委系统出现了类似周永康的腐败分子，司法系统就可能沦为某些人谋取私利、排除异己、打击报复的工具，司法监督就难以实现公平正义。同时，尽管我国司法机关也在进行改革，部分省市实现了司法机关的人、财、物相对独立，但总的来说，司法机关受同级党委和政府制约的局面没有得到根本转变，司法机关“独立”的监督主体资格受到了各种因素的影响，限制了其监督职能的发挥。
群众监督积极性不足。群众监督是指公民或社会组织对于公权部门及其工作人员的监督。宪法赋予我国公民对国家机关及其工作人员依法行政和廉洁奉公的监督权、批评建议权、申诉控告权以及对各种腐败行为的检举权，说明人民群众监督具有广泛性，但是，人民群众监督的作用远没发挥出来。主要因为：第一，公权部门政务公开不够，群众不能了解权力运行的内幕，致使群众无法监督。第二，举报监督渠道不畅，群众不能监督。群众申诉、举报能否被受理，受理后能否保证有关部门依法查办等程序性的法律保障还不完善，无法保证群众行使监督权。第三，打击报复严重，群众不敢监督。众所周知，只有依靠群众监督，走群众路线，才能有效遏制腐败。但是部分地方的领导干部不重视群众监督，甚至对敢于检举控告的群众实施打击报复。现实生活中，很多打击报复者逍遥法外，致使群众有苦不能诉，有冤不敢伸。第四，缺乏激励机制。群众监督，无论揭发或者举报，成功了好处是大家的，一旦失败了代价是自己的。这种监督的外部性导致人人希望反腐败，但人人又不愿出头，陷入搭便车困境。要解决这个问题，只有从制度上强化激励机制。
舆论监督自主性不足。舆论监督主要是指新闻工作者对权力部门及其工作人员能否遵纪守法、能否廉洁从政的行为进行监督。舆论监督往往通过报刊、广播、电视、网络等媒介，将违法违纪的党员干部公之于众，倒逼权力部门介入查处。但在现有的体制下，舆论监督的作用还未能充分地发挥出来，主要因为：首先，舆论主体资格受到限制。各级党委几乎垄断了报刊、电台、电视台等新闻载体，网络也受到严密的监控和把关，在这样的情况下，新闻界很难进行有效的监督。其次，新闻媒体受制于行政权力。按现行的管理体制，新闻媒介主要归属于各级党委和政府，尤其是在新闻媒介上要对一些重大事件或重要的党政要员进行批评监督的时候，往往还需要经主管部门的审批。在这种体制下，新闻媒体从程序上很难揭露各级党和政府及其工作人员的腐败行为。最后，新闻舆论监督缺乏物质保障。各级党委和行政掌管着新闻媒体的人、财、物，如果新闻媒体认真履行其监督职责，则很可能受到打击报复，甚至被“停职反省”或“炒鱿鱼”。因此，处于从属地位的新闻媒体很难对公共权力进行有效监督。
创新监督体制的思路
目前，我国对权力的监督有党内监督、人大监督、司法监督、群众监督和舆论监督等，监督体系极为庞大，但效果低下。其根本原因是我国各权力部门大多以自我监督为主，缺乏部门间的异体监督。⑥要使监督体系既有序又统一，就必须创新现有监督体制，实行“异体监督”，整合监督资源，形成“主辅匹配、环形封闭”的监督体系。
创新人大监督体制，确保人大的权威性。一是要厘清权力机关和党委的权限。人民代表大会是最高权力机关，中国共产党是执政党，是国家的领导核心。应妥善处理两者之间的关系，应坚持党的政治核心地位，各级人大、政府等都要服从和接受党的政治领导。但党的领导是政治领导，党应通过制定政策来体现党的意志，人大再依据党的政策制定法律，并监督执行机关进行实施。这样才能实现党政分开，避免以党代政，党政不分，又厘清了党委、人大和政府的权限，从而发挥人大对政府的监督作用。二是要在权力机关内部设置专职的监督部门。目前，人大并没有专职的监督部门，很难履行其监督职责，而政府的监察部门和审计部门对政府又形成同体监督。因此，建议将政府的监察部门和审计部门划归人大，实行异体监督。这样，才能有效遏制政府中的腐败行为。三是要明确人大的权力和责任，建立健全保证人大正确行使职权的法律法规，健全人大怠于行使职权的责任追究机制。建议对人大不正确履行职责的，要完善群众对人大代表的罢免机制。同时，群众也可以向党委申诉，完善党委作为领导机关对人大的监督机制。
创新党内监督体制，确保纪检监督的独立性。党内监督，必须按异体监督的原则来设计监督体制。按列宁的设想，不论是党的监察委员会，还是党的中央委员会，均应由党的代表大会选举产生，两者互不隶属，共同对党的代表大会负责。⑦党内监督体制改革的关键在于确立党内监督主体的独立地位，但监督主体本身也要接受其他部门的监督。具体来说，首先，在保证党中央对中央纪委领导的前提下，适当加强中央纪委的独立性，中央纪委有权监督中央党委，并有批评、建议中央党委以及向党代会提请罢免有关中央党委领导人的权力。同时，中央纪委委员的任职和罢免仅由党的全国人民代表大会决定。其次，保证地方各级纪检部门的独立性。将地方各级纪检部门升格到与同级党委平级，均由同级党的代表大会选举产生，只对党的代表大会负责，并受其监督。地方各级纪委实行由上级纪委垂直领导的体制。最后，地方各级纪委对同级或下级党委实施监督，地方各级党的代表大会对同级纪委实施监督，可将纪委中的违法乱纪行为交给检察机关来查处，以此解决实践中对纪委监督权的虚置问题和“灯下黑”问题。
创新司法监督体制，确保司法的公正性。完善司法监督体制，既要保持司法独立，又要防止司法腐败现象的发生。首先，保证司法独立，变司法机关“以块为主”的领导体制为“条条领导”。应改变各级司法机关受同级党委、人大、政府管理和控制的局面，加强其垂直管理力度，构建其人事权、财权、物权的“条条领导”的体制机制。当然，为加强党的领导，在中央一级仍然保留政法委协调司法机关各系统的工作；各级地方应取消政法委机构，避免权力干预司法。这样，就加大了司法机关与地方各级政府的外部独立性，也为司法监督党政部门及纪委创造了条件。其次，提高司法工作人员的内部独立性，建立司法官员的任职保障制度，保证司法工作人员独立、公正行使司法权。最后，司法部门必须接受人大监督，对人大负责。这样，既保证了司法独立，又防止了司法权力滥用。
创新群众监督体制，确保主体的广泛性。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人负起责任，才不会人亡政息。”⑧当前，我国虽然鼓励群众监督，但效果不够理想，最主要的原因是没有建立起保障群众监督的体制机制。要完善群众监督体制，就必须通过立法，用制度来保证群众监督有法可依，切实解决不让监督、不敢监督和不愿监督的问题。这就需要做到以下几点：第一，保护群众的知情权。要人民监督，就必须实现政务公开，因为公众的知情权是公众进行监督的前提。这就必须完善政务公开制度，以法律的形式加以保障。第二，疏通群众诉求的渠道。邓小平强调，要提供条件“使群众有出气的地方，有说话的地方，有申诉的地方。”⑨目前我国存在着多种群众监督渠道和方式，但这些渠道大都要向党政机关提出，而群众监督的对象就是党政机关工作人员，这样就容易堵塞诉求渠道。所以，建议将政府的信访局划归人大，群众可向人大信访局提出诉求。此外，尽量为群众提供更多的诉求渠道。第三，激发群众监督的积极性。趋利避害乃人之本性，从目前的检举情况看，检举者往往受到打击报复，严重的甚至家破人亡。完善群众监督体制，必须把个人利益驱动机制引入到监督领域。以物质奖励为主，精神奖励为辅，充分调动人们的监督积极性。第四，强化群众对人大代表的罢免权。权力部门的行为如何？群众说了算，人民只有通过选举、监督、罢免自己选出的代表和官员，才能保证权力机关依法执政，勤政廉政。为此，必须在法律上保障群众能够自由选举并监督代表和官员，并依法罢免不称职的代表和官员。只有这样才能避免领导干部对上而不对下负责的现象。
创新舆论监督体制，确保舆论的客观性。要强化舆论监督，提高舆论监督的实效，当务之急应完善舆论监督体制，必须解决舆论主体的法律地位问题。这就要求：一是要把新闻媒体从附属于地方党政机关的关系中解脱出来，使地方各级新闻媒体实行垂直管理。二是要将中央一级舆论管理部门纳入中共中央政治局常委会管理。这样，既保证了舆论监督的独立地位，充分发挥新闻媒体的监督作用，又保证了媒体舆论的政治方向。三是要建立健全舆论监督的激励机制。新闻媒体在西方被成为“无冕之王”，在国家民主政治建设中有着重要的地位。而我国的新闻媒体往往因怕受到打击报复而不敢直面腐败行为。所以，建议国家设立反腐基金，对勇于揭发腐败行为的舆论工作者，给予更多的奖励，从物质上和精神上解除他们的后顾之忧。
总之，完善监督体制，必须实行“异体监督”，赋予监督者独立的法律地位，同时，监督者本身也必须置于被监督者的地位。文章探讨了一个环形监督体系，由纪委监督党委、党委监督人大、人大监督司法、司法监督纪委，并辅之以群众监督和舆论监督，这样就形成一套“没有权力不受制约，没有不受制约的权力”的更为科学的监督体系。
（作者分别为重庆市教育委员会纪工委副书记、监察室主任，重庆廉政研究中心研究员；本文系2012年重庆市社会科学规划项目“网络廉政文化建设研究”的阶段性成果，项目编号：2012YBZZ015）
【注释】
①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），北京：商务印书馆，1961年，第154页。
②胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”，2012年11月8日。
③姜微：“新华社锐评论：改进作风的制度建设要抓好‘四个关键’”，新华网，2013年8月22日。
④《邓小平文选》（第5卷），北京：人民出版社，1993年，第313页。
⑤王岐山：“聚焦中心任务创新体制机制 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争—在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第三次全体会议上的工作报告”，2014年1月13日。
⑥王力群，席飞跃，刘来宁：“国家权力机关监督体制创新与监督立法探讨”，《人大研究》，2000年第12期。
⑦张飞跃：“构建具有中国特色的党政监督体制”，《中国党政干部论坛》，2000年第10期，第40页。
⑧薄一波：《若干重大事件与决策的回顾》（上卷），北京：中共中央党校出版社，1991年，第156～157页。
⑨《邓小平文选》，北京：人民出版社，1994年，第273页。
责编/韩露（实习）
