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国家治理、问责机制和国家审计

一、引言

目前,几乎所有国家都建立了国家审计制度。不同国家的审计制度各有特点,并在国家治理中发挥不同的作用。如何根据本国的国家治理整体构造来构建本国的审计制度是实现国家审计目标的重要问题。近年涌现了一批直接研究国家治理与国家审计关系的文献,主要可分为三类:一是直接研究国家治理与国家审计关系的文献;二是研究民主法治与国家审计的文献;三是研究宪政与国家审计的文献。

二、文献综述

关于国家治理与国家审计的关系,2004年李金华审计长指出,国家审计是国家治理的工具,要在国家治理过程中发挥不可替代的作用,而连接国家审计和治理之间的桥梁,正是当今审计必须关注的“责任”。国家治理与国家审计的关系及其互动主要是通过组织的设计与管理、政治制度的设计、合法化的基础及文化与社会四个决定制度供给的要素来实现的。不同的国家、同一国家不同时期的国家治理目标、国家的现实任务、所面临的形势等都规定了政府审计的运行轨迹,而影响社会交易契约调节的成本和收益因素也对政府审计的制度安排、实践内容、实际功能作用有着重要影响。为了发挥国家审计在国家治理中的作用,为实现政府职能转型提供保障,我国国家审计应强化其监督功能,推进国家审计的评价功能,提升国家审计的前瞻功能。刘家义审计长针对国家治理与国家审计的关系精辟地指出,国家治理结构中需要有一个环节来保障经济社会的健康运行,审计正是充当保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”,这是国家治理制度的必然安排。国家治理的需求决定国家审计的产生,国家治理的目标决定国家审计的方向,国家审计的目标和方向就是推动国家治理的完善。国家审计作为一种制度安排,要以独立的精神和专业的水准参与国家治理,充分发挥预防和建设性作用。

关于民主法治与国家审计的关系,杨时展指出,民主是现代审计的实质,审计是民主政治的表现;民主是现代审计的目的,审计是现代民主的手段。没有现代审计这一手段,就很难达到现代民主这个目的;而没有现代民主这个目的,现代审计也就失去其意义。石爱中指出,从历史角度分析,现代国家审计发展的动因与其说是经济的,不如说是政治的,其真实动因应该是政治民主化。张立民和张阳认为,国家审计既是政治民主的内在要求,也是实现政治民主的必要手段。我国的审计实践表明,只有将权力制约和信息公开作为其自觉意识和原动力,国家审计的内在动因才能真正得到体现,国家审计才还原了它本来面目,才真正发挥出了它应有的、不可替代的重要作用。

关于宪政与国家审计的关系,1982年宪法确立我国实行审计监督制度。审计法和审计法实施条例的相继颁布施行及修订,标志着我国以宪法为根本依据、以审计法和审计法实施条例为核心内容、以审计准则等相关规章为基础的审计法律规范体系基本形成,审计工作逐步走上了法制化、规范化轨道。法治要求所有政府权力的行使都被纳入宪法的轨道,并受宪法的制约。政府审计作为国家强制性权力监督与制约机制的一个重要组成部分,是由宪法规定并确立起来的一项政治制度。从组织地位来看,政府审计具有较高的层次性、独立性与专职性;从审计手段来看,政府审计具有独特性,具有其他权力监督形式不可替代的弥补作用。审计制度建设与宪法相结合,或者说通过宪法制度以法治手段来强化国家审计监督,现已成为许多国家的普遍做法或成熟的经验。审计制度作为国家的基本政治制度已为人们普遍接受。审计制度的产生与发展不可避免地要受到宪法思想的影响,从审计制度中也可折射出与其相联系的宪法思想。宪法思想的发展不仅会促进制度的完善和实践的进步,也会影响审计制度的基本特征和发展方向。

上述文献从不同角度分析了国家治理对国家审计的影响及国家审计在国家治理中的作用,但并未将国家审计置于国家治理的整体构造中来分析国家审计,因而没有提出一个关于国家治理与国家审计的理论框架,进而无法解释现实中的国家审计差异化。基于此,本文研究两个方面:一是提出一个关于国家治理和国家审计关系的理论框架;二是用该框架解释国家审计差异化。

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[责任编辑:焦杨]
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