【摘要】功能与理性选择存在理论上的争议，两者存在社会行动和个人行动不同方向上的冲突。文章基于上海P区社区老年助餐服务项目的调查研究，总结运营管理过程中存在的众多问题，以功能与理性选择冲突为理论依据，分析老年助餐服务项目供给主体的角色定位及困惑。从如何发挥参与主体主观能动性的角度，深入探讨福利事业的发展路径。
【关键词】福利社会化 功能 理性选择 供给主体
【中图分类号】D669.7 【文献标识码】A
研究问题提出
1999年是国际老人年，标志着全球进入老龄化时代，也是中国进入老年型国家行列的标志年。庞大的老年人口基数及快速增长水平，养老需求急剧膨胀，收入水平提高带动福利服务需求的明显增长，政府福利供给与服务需求的矛盾日趋严重。为更好地实现政府的福利责任，满足服务需求，以“社会福利社会办”为指导思想的福利社会化范式成为福利发展的趋势。
所谓社会福利社会化，是指在政府的倡导、组织、支持和必要的资助下，动员社会力量建设社会福利设施，开展社会福利服务，满足服务需求①。社会福利社会化，是民政部于20世纪80年代中期提出的，随着我国改革开放的不断深化和社会主义市场经济体制建立，随着行政管理体制、事业管理体制等配套改革的不断展开，社会福利社会化成为一个全局性、方向性的变革趋势。其核心内容是服务对象、资金来源、管理、服务设施和服务队伍的社会化。
经过近30年的探索实践，福利社会化顺应了中国经济和社会变革趋势，然而这一理念和实践在确立伊始就存在理论争议。在西方文献中并没有“社会福利社会化”的概念，与之接近的是“社会福利私营化”，在台湾被称之为“民营化”②。主要是以国家福利向私营化方向转变，强调政府不再是唯一的福利提供者，通过逐渐降低政府拨款补助的依赖，引入营利的商业组织与非营利社会组织，强化其角色和功能使私立机构成为福利供给的主体。在西方学界研究中，福利私营化虽然批评很多，但它的优势也引起广泛关注，如专业化水平提高、服务质量提升等。
从社会福利供给主体的多元化角度看，福利社会化与福利私营化具有异曲同工之处，其本质都是基于经济和社会发展现状，降低对政府作为唯一供给主体的依赖，构建多元福利供给主体体系，从而实现福利的国家责任。正如美国学者G·J·卡扎的观点，研究者很难从国家的不同背景与实践中推断出内在的一致性，从而验证福利范式的概念，因为人们必须考虑到不同福利国家背后的历史基础，政治行动者的差异性，政策过程的变化以及外国模式对不同国家的影响③。当代学术研究和实证探索的主流却认为有效、高质量的福利供给模式应该是多元主体融合的，引入市场机制和竞争原则，政府、市场、社区、非营利组织等多元主体相互补充、相互促进。而在国内明确的政府始终为主体，其他供给主体发挥着不可或缺的作用成为一种共识。
文章以上海市P区老年助餐服务项目为研究对象，在项目调查研究过程中发现，福利多元供给主体均融合参与其中发挥作用，从福利社会化视角分析参与主体的角度困惑，以功能与理性选择为理论基础，研究福利社会化理论。
老年助餐服务项目中供给主体的角色困惑
上海是全国最早进入老年化城市的地区，近年来，老龄化、高龄化趋势日趋严重，同时独特的区位经济和社会发展现状，高龄、独居、纯老家庭及生活需要照料的老年群体就餐问题成为关注的焦点。自2006年起，P区由政府发起，各街镇组织实施设立老年助餐服务点，旨在提供膳食加工配制、集中就餐、外送服务，以满足老年人就餐需求。实施过程中主要采取区财政出资兴建，提供政策扶持及开办补贴，街镇自主组织实施的运作模式。
经过多年发展，目前共有老年助餐服务点68家（已运营65家，暂停运营3家），运营管理模式可分为3种：委托有资质餐饮公司（25家，占总数36.76%）、利用自有资源，街道负责运营（32家，占总数47.06%）、依托养老机构，日托所运营（11家，占总数16.18%）。
政府。老年助餐服务项目伊始，明确“政府主导、社会参与、市场运作、专业服务”的服务理念，政府主要承担制定扶持政策、提供开办补贴，建立监管制度，构建服务体系的角色。项目发展至今，已覆盖全区绝大多数街镇，建筑总面积达9019.5平方米，累计投入资金2000多万元，形成了12755客/餐的供给能力，而实际助餐服务仅为4644客/餐，助餐服务资源浪费严重。各服务点建立了日常管理，安全监管制度，但区级指导性规范并未出台，针对餐饮公司的扶持、免税政策也未协调达成。从福利供给实现途径来看，财力支持，政府发挥充分，而在政策支持、人才支持及管理指导方面存在不足。
街镇。街镇是老年助餐服务项目的运营主体，负责整合辖区内资源，确定运营管理方式，制定日常运营管理安全规范，并筹集资金用于日常运营管理补贴。由于近年来居民物价消费指数（CPI）居高不下，给老人的日常生活及餐饮企业运营产生了影响，因此街镇提供1至2.5元不等的就餐补贴。
老年助餐服务项目作为社区功能，街镇重视项目实施和管理，在调研中多数街镇主管领导表示，因为街镇集社区各项服务功能于一体，因此必须按照上级部门要求完成，但做多做少是可以灵活掌握的。这种做法反映出街镇普遍的困惑。
养老机构、日托所、老年协会等非营利组织。非营利组织是不以营利为目的的社会组织，其设立的目标通常是支持或处理个人或公众关注的议题或事件。养老机构、日托所、老年协会等社会组织设立的初衷是以提升老年人生活质量为服务目标，因此参与老年助餐服务项目与其服务宗旨具有一致性。
在老年助餐服务项目实施过程中，有16.18%的服务点是以养老机构、日托所、老年协会等非营利组织为依托运营主体。在调研中发现他们遇到的困惑主要体现在缺少必要的政策、资金、人才等支持，参与热情普遍不高；其次受本身服务能力的限制，无力提供更多的辐射服务功能；最后，与政府千丝万缕的关系定位形成了政策规划要求与参与意愿的冲突，处于选择的两难困境。
餐饮企业。老年助餐服务项目对志于专业餐饮服务的企业而言，是一块市场竞争程度偏低的蛋糕，餐饮企业凭借敏锐市场嗅觉，项目伊始具有极强的参与积极性。
然而在老年助餐服务过程中，企业以赢利为宗旨的自然本性与政府福利要求产生了矛盾。政府对服务人群、服务时间、服务要求具有明确的政策界定，P区老年助餐项目服务对象是困难老人，就餐服务以午餐为主，早、晚餐供应较少，同时对餐饮卫生具有明确要求。餐饮企业以标准化的资质、人员配置无法维持运营成本；同时由于就餐老人数量不多，未形成规模，无法抵御物价上涨的冲击，处于微利，甚至无利润的状态，勉强维持，都逐渐退出。
功能与理性选择的冲突
功能是基于整体主义的方法论，以宏观社会运行为研究对象，侧重于社会系统层次问题的分析，是一个具有广泛影响的理论流派，把社会运行与有机体类比，认为社会是由相互依存的各部分构成的整体系统，各部分都在系统中承担一定的作用或功能。而理性选择坚持个人主义方法论，认为人以理性的行动来满足自己的偏好，并使其效用最大化。行动者从理性的角度从多种可能性中采取最优策略，以最小的代价取得最大的收益。两者从方法论存在本质的冲突，双方研究基于社会行动和个人行动的两个不同方向，而理性选择随研究的深入和社会环境的变迁，强调人的主观能动性而越来越能解释行动者的行为，而功能主义则限入了过分强调社会结构因素对人的行为制约作用的泥潭。
在老年助餐服务项目运行过程中，政府对项目的规划设计无疑是基于整体主义的方法论，以调动政府、市场、社区、非营利组织等多元主体，实现项目的整体运行为行动目标。并以政策规划、规定来约束参与主体的行为。具体实施过程中的政府、街镇、市场、社区、非营利组织等多元主体以政府政策要求为参与环境，理性思考不同的选择及结果，从而主观上形成不同偏好排列。政府将助餐项目及所支配的资源委托街镇为代理人，由他们来管理和使用项目实施的权威，这样行动者之间形成了复杂的行动关系。街镇的权威形成了信任，以理性选择的方法选择项目实施的程度、方式、质量，而逐渐形成了助餐服务点多样的运营管理模式、参与主体及不同的实施质量的区别。
具体 实施的主体，无论是街镇自身、餐饮企业，还是非营利组织都充分解读项目情景而做出不同的选择策略。这种理性选择，躲避了政策结构因素对行动者的制约及惩罚机制，实现自身偏好的最优选择。
基于角色困惑的实证思考
老年助餐服务项目福利目标的非一致性。老年助餐服务项目设计之初，政府鼓励街镇设立服务点，旨在满足高龄、独居、纯老家庭以及生活需要照料的老年群体一日三餐的需求，其目标是解决老年人吃饭不便的问题。而在服务实施中，对申请的老年人需进行经济评估和身体评估，主要解决的问题是困难老人的吃饭问题，背离了项目规划的初衷。
福利社会化的核心内容与老年助餐服务项目伊始指导思想相得益彰，属于福利目标的范畴。而实际运作中对受益老人进行评估的做法，使得运营目标变为困难老人的社会救助。项目设计的福利目标与实际运营出现非一致性。
社会福利本质属于社会分配的范畴，福利水平的提升既依赖于把蛋糕做大，又依赖于把蛋糕分好。因此项目规划过程中，发挥政府的主导作用，在公平和效率之间寻找最佳结合点，坚持公平公正原则，让老年人都享受同量同质的福利服务才是正确的福利目标。
福利与赢利的矛盾。社会福利的实施旨在提高居民福利待遇，具有非营利性。如果在运营中存在赢利，赢利部分可用于再生产，或根据赢利状况降低价格，使投入产出趋于平衡。而企业是以营利为目的，以利润最大化为经营目标。从两者的定位而言，存在天然的矛盾。然而，从企业社会责任（Corporate Social Responsibility，简称CSR）而言，要求企业必须超越把利润作为唯一目标的传统观念，强调在生产过程中对人的价值的关注，强调对消费者、环境、社会的贡献，从这一角度而言，福利与赢利的目标具有统一性。
在老年助餐服务项目过程中，餐饮公司参与其中，但参与的25家企业都属于中小型餐饮公司，很难从CSR角度去从事日常经营，政府除为其提供1至2.5元/客不等的补贴以补足成本以外，没有政策扶持、减免税费、人员等方面的优惠，使得赢利与福利目标的天然矛盾更加尖锐。同时由于就餐老人不多，无法形成规模效应，餐饮企业抵御物价上涨能力偏弱，因此参与积极性不高，服务质量下降，影响了老年助餐服务项目的整体运营服务质量。
福利事业经历了“市场失灵—政府干预—政府失灵—福利多元”的发展历程，要充分发挥福利多元主体中企业的积极性，首先要解决企业追逐利润的本性与福利之间的矛盾，因此初创期的企业很难在福利事业中发挥供给主体的作用④。从CSR角度而言，引导适宜企业参与福利事业，才能实现福利与赢利之间的矛盾统一。
政府在福利供给中的实现途径。在福利社会化的多元主体整合供给模式中，发挥参与主体的积极性，政府如何发挥职能，建立与经济发展相适应的利益共享机制至关重要。政府的角色首先是投资主体，保证合理充足的财政投入，才能使福利项目走上良好轨道。其次福利社会化的要求要体现其民间性，即福利组织构成必须体现参与主体多元化的特征。
在老年助餐服务项目中，政府出台规划政策制约参与主体的行动，调动积极性，实现项目运营管理的初衷无疑是好的，但应根据不同主体的情况，以适宜的策略才能调动其参与的积极性。对街镇而言，应充分使用行政手段，政策要求从严，纳入行政考核的序列；对参与的餐饮企业，应遵循市场规则，践行企业社会责任的角度鼓励参与；对参与的非营利组织，应从政策、财政、人员等角度予以支持和帮助其实现社区辐射功能。可见政府在福利供给中要转变职能，通过政策支持，财力支持，服务提供，遵循不同主体的理性选择路径才能更好地实现福利项目的运营管理。
政府与非营利组织的关系。西方发达国家的经验表明，非营利组织在公共服务中的地位越来越重要，它不仅能弥补政府公共财政支出不足，而且克服了政府直接提供公共服务所产生的问题。因此非营利组织是福利社会化多元主体中重要组成，要实现社会第三次分配，鼓励和培养非营利组织，加大支持是非常重要的，可有效弥补市场失灵和政府失灵的不足⑤。
在老年助餐服务项目中，养老机构、日托所、老年协会等社会组织功能的发挥，有效地发挥了其辐射功能和社区连接功能，利用已有的餐饮服务资源为更多的老年人提供膳食服务，并能保证食品安全和营养搭配。
因此，政府应制定实施鼓励性财政和税收政策，将更多公共服务职能转由非营利组织完成，扶持其发展壮大。这与目前非营利组织多以“第二政府”的面貌出现，形成独特的“半官半民”特色形成反差，因此要发挥非营利组织在福利多元化中承载的功能，必须正确理顺政府与非营利组织之间的关系。
综上说述，中国老龄化、高龄化趋势日益严重，如何有效地利用有限的人力物力资源，提供高质量的养老服务成为社会各界关心的话题。福利社会化是福利供给不足情况下的一种有益尝试，是中国福利事业发展的可行路径。在福利社会化视角下，充分调动参与主体的积极性和能动性是实现福利事业运行的根本要素。在福利项目运行过程中，参与主体的角色困惑是目前存在的普遍现象，因此从理论视角研究参与主体能动性实现路径无疑是一项重大理论工程。在社会福利社会化视角下如何循参与主体理性选择的本性，达致福利功能，是中国福利事业发展的长期课题。
（作者分别为上海中医药大学讲师，上海中医药大学医学技术学院院长；本文系上海市教委重点课题“养老机构管理标准化思路与对策研究—以上海市浦东新区为例”项目阶段性成果）
【注释】
①陈银娥：《社会福利》，北京：中国人民大学出版社．2006年，第278~280页。
②唐咏，余永德：“中国社会福利变迁下养老服务中非营利民间组织的发展”，《深圳大学学报》，2010年第1期。
③熊跃根：“国家力量、社会结构与文化传统—中国、日本和韩国福利范式的理论探索与比较分析”，《江苏社会科学》，2007年第4期，第48~56页。
④兰莉：“社会福利供给中政府的职能及其实现途径”，《甘肃学刊》，2010年第4期，第83~85页。
⑤夏艳玲：“社会福利社会化：国际比较与启示”，《开放导报》，2011年第3期，第79~81页。
责编 / 张晓
