关于我们国家的民族区域自治权，存在两个不正确的极端态度。一种极端态度认为，民族问题解决的关键是民族区域自治，而民族区域自治的实质是民族自决。只要落实民族自决，民族问题就会迎刃而解。另一种极端态度认为，我们是大一统中央集权国家，没必要实行民族区域自治，只要根据少数民族地区实际情况给予一些较为特殊的政策即可。只要地方政策得当，民族问题就会迎刃而解。在认识民族区域自治权问题时，这两种极端态度都不可取。我们国家的民族区域自治制度，其实是建立在民族自决、地方自治和大一统中央集权这三种理论之上的。我们国家的民族区域自治，是建立在复合理论基础上的均衡制度。目前，学界和政界民族区域自治权的这种复合性理论基础还缺少自觉的认识，并由此而产生了许多对民族区域自治的误解和曲解。文章致力于揭示民族区域自治权的复合性理论基础，以促进对民族区域自治的正本清源式理解。
民族自决
民族区域自治，首先是为了维护少数民族的群体权利。在近现代社会，少数民族群体权利的顶峰是民族自决。所以，民族自治首先与民族自决相关。在某种程度上，我们可以说，民族区域自治是对民族自决的一种中国式回应。
所谓民族自决，是指具有某种明显族群认同感的群体决定自己政治命运的权利。理论上，民族自决也涉及强大民族，但实践中，强大民族头上不会有外来政治压迫。所以，民族自决主要是为了保护弱小民族的利益，主要是少数民族的利益。
民族自决是为应对国际关系中的帝国主义殖民压迫和主权国家建构中的国内压迫而提出来的。所以，从政治关系视角出发，民族自决，最好被理解成一种保护机制，它是为了保护弱小民族和少数民族免受可能的不公正的待遇。因为不同的弱小民族和少数民族群体面对着来自帝国主义殖民政策和民族国家建构政策的威胁。如果没有这种权利，帝国主义的殖民扩张政策和主权国家式的民族建构政策可能会导致对少数民族群体的不公正待遇。
民族自决思想源远流长。在德国古典法哲学那里，民族自决获得了自己最高的理论表达。以康德的自由和自决概念为基础，费希特为民族自决提供了理论支持。在费希特看来，民族是一种精神性的存在，它是“在社会中一起继续生活，不断从自身自然而然地在精神上产生出自身的人们组成的整体”。①民族作为一种个别意识集合的产物，它唯一的实在性就在于它作为一个整体而存在。在民族中，个体就其本身而言是虚化的、暂时的、不具有终极价值的，民族的自由自决和独立延续才是最重要的。黑格尔则进一步主张，每个民族对别民族来说都是独立自主的，自主自决是一个民族最大的自由和最高的荣誉。马克思列宁主义并不反对民族自决，相反，还把民族自决作为处理民族问题的重要原则。
马克思和恩格斯从支持资产阶级民主革命和争取社会主义的利益出发，历来赞成民族自决权原则。1878年，马克思在给国际工人协会总委员会的建议中，明确提出了民族自决权原则。列宁在《和平问题》中指出：“如果不承认和不坚持被压迫民族有自决权（即自由分离权），实际上就不是社会党人而是沙文主义者了”。
中国共产党建立之初，主张实行民族自决，建立联邦制的国家政权。1922年，在第二次全国代表大会上，中国共产党提出要在民族地区建立民主自治邦和建立联邦制国家。1923年，中国共产党第三次全国代表大会更进一步提出：边疆少数民族与中国本部的关系，由各该地民族自决，明确提出了民族自决原则。抗日战争开始以后，中国共产党逐渐改变了民族政策，从“民族自决”转而强调“民族自治”，虽然从名称上看，中国共产党从创建之初到抗战全面爆发所坚持的民族自决并没有最终成为解决国内民族问题的制度选择，但是从思想内核上看，“民族自决”所提倡的尊重少数民族政治权利的主张却得到了中国共产党的认同。中国共产党后来基于中国实际政治情势，没有教条式地实行民族自决，而是进行了中国化的改造，从“民族自决”发展出了“民族自治”。
地方自治
从词义上看，“自治”意味着自我管理。从宪政意义上看，地方自治是指一定的地域范围内的居民自愿通过民主方式组成自治团体，产生自治机关，自行处理与自己有关的事务，一般情况下国家不得干预的一种社会管理方式。②
地方自治萌芽于古希腊和日耳曼部落时期。完整意义上的地方自治则起源于英国。现代意义上的地方自治可以分为英美法系国家的地方自治和大陆法系国家的地方自治两个分支。英美法系国家的是“地方本位”的地方自治模式。它以“个体自由”为逻辑起点，以“人民自治”理论为理论基础。这种理论认为，个人享有先天的自主权，自治的权利是天赋的，是人民所固有的，先于国家而存在。个人经由契约建立地方政权，地方政权再联合组成国家。大陆法系国家的地方自治则是“国家本位”的。它以“国家统治”为理论起点，地方所享有的自治权利不是固有的、天赋的，而是国家中央政府赋予的。
在法学意义上，所谓“地方”，并不只是一个由人口、土地、自然资源所构成的地理区域单位，它更是地方民众自己管理自己的组织和实体。不能仅仅从中央地方分权这一表面角度去认识地方自治。从法律制度上看，更重要的是其中体现的权利架构和权利要素。地方自治其实是个人自主权、社会自我管理权与地方自我管理权的有机叠加。③
晚晴以来输入到中国的地方自治理论也对中国共产党产生了影响。但是，对中国共产党产生实质性影响的还是列宁的经过批判的地方自治思想。列宁指出：“如果不保证每一个在经济上和生活上具有比较重大的特点以及居民中具有特殊的民族成分等等的区域享有这种自治，那就不可能设想有现代的真正民主的国家。”④“一个民主国家必须承认各区域的自治权，一个民族成分复杂的大国只有通过区域自治才能实现真正的民主的中央集权制。”⑤
在民主革命时期，中国共产党也很重视地方自治。从建党到第一次国内革命战争时期，中国共产党为壮大革命力量，强调工人运动和农民运动，吸收晚晴以来传入的自治思想尤其是孙中山和国民党的地方自治理论，提出了以“乡村自治”为基础，以“自下而上”为实现路径的地方自治思想。抗日战争时期，中共为巩固和壮大抗日民族统一战线力量，争取各抗日民主政权合法性，强调以边区政府等地方抗日政权为基础实行地方自治。抗日战争之后，中共为维护解放区人民利益，主张以省自治为基础，建立民主联合政府。到解放战争后期，中共主张的地方自治的范围开始缩小，主要用地方自治来解决少数民族地区政权建设问题。正是这一思路的转换催生了少数民族自治区的设立。
大一统集权
大一统集权思想，可以说是中国政治文化的一个核心思想。在中国长达几千年的文明史中，尽管时常有事实上的分裂与割据，但崇尚国家统一、民族团结、社会安定的大一统精神一直在推动着中国历史的发展。
“大一统”思想认为，中国必然是一个统一的体系，统一是必然走势。“天命所归”的中央政权是整个中国的主宰，尽管程度可以有差异，但所有地方都必须臣服于中央的集权统治。这种大一统思想的核心是对中央政权正当性、合理性的申述。“大一统”一词，最早见于《春秋·公羊传》。孔子在《春秋》中提到周王新即位时，总是用“王正月”一词。《公羊传·隐公元年》在解释这一用词时指出：“何言乎王正月，大一统也。”后世思想家对此进一步阐释、抒发，大一统思想进一步明晰。通过这些阐释，我们可以看出，“大一统”，即以中央政权的天子为核心将社会有序地统合起来，万民归心，国家统一。
“大一统”作为一种理念和思想，并非总能落到实处。而作为一种“理念”，“大一统”一直存在着，并发展成了主流，成为占据在国人内心深处的政治理想。政治越是分裂，这种理念的力量就越强大。1902年，梁启超提出了“中华民族”的概念。中国近代革命先行者孙中山先生赞同并大力倡导这一概念。从而为“中国大一统”中“中国”一词提供了科学的符合社会历史事实的存在载体。1912年1月1日，孙中山发布《临时大总统宣言书》，其中提出要“合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，即合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人—是曰民族之统一”。此后，他进一步明确“中华民族”的概念，宣称“汉族当牺牲其血统、历史与夫自尊自大之名称，而与满、蒙、回、藏之人民相见于诚，合一炉而冶之，以成一中华民族之新主义”。从此以后，“中华民族”这一概念被广泛接受，越发深入人心。
在传统思想资源以外，我国大一统集权思想的另一个思想资源是马克思列宁主义思想理论。马克思主义政治学说高度强调中央集权。在国家结构形式问题上，马克思和恩格斯原则上是反对联邦制，主张单一制的。在他们看来，集中的单一制国家是有利于无产阶级革命事业的最好的国家结构形式。列宁在马克思、恩格斯论述的基础上，进一步指出，资本主义为了自身的发展，要求尽可能大尽可能集中的国家，在其他条件相同的情况下，觉悟的无产阶级将始终坚持建立更大的国家。
经过帝国主义分而治之的侵略和军阀割据，近代中国面临着严重的国家分裂危机和生存危机。中国共产党在革命进程中，逐步认识到了大一统对中国革命事业成功的重要意义。在中共最终放弃民族自决和地方自治基础上的联邦思想以后，开始主张建立单一制的中央集权国家。在新中国建国过程中，中共中央对国家结构形式曾进行过慎重讨论。1949年全国政协筹备期间，毛泽东曾经就新中国的国家结构形式问题，征求过时任中央统一战线工作部部长李维汉的意见。李维汉指出，中国与苏联不同，不适合实行联邦制，应建立统一的单一制国家。核心理由之一就是单一制符合中国历史的实际情况。 正如周恩来所说：“历史发展给了我们民族合作的条件，革命运动的发展也给了我们合作的基础。”在1840年至1949年长达一个世纪的征程中，中国的革命和斗争是围绕着“建立一个独立统一的现代国家”这一基本主题展开其历史演变逻辑的。中国共产党准确把握了这一历史趋势，并最终完成了这一任务。新中国最终没有在少数民族地区完全采行民族自决和地方自治，和大一统的集权思想是有很大关系的。
对三种理论的调处
在妥善调处民族自决、地方自治和大一统中央集权三者关系的基础上形成的民族区域自治完全是一种制度创新。它没有照搬任何一种理论教条，而是从我国多民族国家的既往历史和国情现状出发，充分照顾了各民族共同发展的利益诉求。它对三种理论都有吸收，但却又超越了其中任何一种理论，形成了混合特色的民族区域自治制度。具体而言，我们对民族自决、地方自治和大一统集权三种理论的调处有以下三个特色：
首先，高度尊重少数民族权利，发展平等、团结、互助的民族关系。新中国的民族区域自治揭示了平等性原则以及民族平等的真实性和普遍性。中国境内各少数民在中国共产党领导下，对反帝、反封建和反官僚的革命斗争做出了巨大贡献，联合全国人民推翻了“三座大山”。所以，中国共产党在新中国成立时，虽未采行民族自决、建立联邦，但却把民族区域自治确立为解决国内民族问题的基本政策。1947年，第一个民族区域自治政权内蒙古自治区成立。此后，《共同纲领》、《宪法》等从基本法层面对民族区域自治进行了确认，《民族区域自治法》也颁布实施。
其次，它用中央集权的大一统修正了民族自决，在保护少数民族政治权利的同时维护国家主权统一。作为一个普遍流行、影响巨大、被人广泛接受的政治思潮、一个具有国际法律效力的法律原则，甚至是一个明确的法律权利，民族自决在国际上的作用、影响及地位是不容忽视的。我国并不反对民族自决，但最终并没有照搬西方的民族自决，而是结合中国国情和实践需要，形成了自己的认识：一是民族自决作为西欧特定历史条件的产物，有其诞生和适用上的局限性，中国的民族分布情势不适合采用苏联式的联邦制。⑥二是民族自决背后有国际政治斗争因素，西方列强在“民族自决”问题上奉行“双重标准”，照搬倡导民族自决可能会导致我们这种多民族国家的解体和分裂。三是 “分离的自由”并非民族自决的终极目的，民族自决的核心是反对强势民族压迫弱势民族、是民族间平等和合作繁荣。
最后，它用地方自治修正了中央大一统的集权，在维护国家主权统一的同时保护少数民族政治权利。我们追求的是构建一个统一、集权的强大新中国，进而带领中华民族走向复兴。少数民族聚居的地区面积辽阔、资源丰富，缺少了它们，中国就谈不上统一，也很难实现富强。如果这些少数民族聚居区独立出去，甚至是被帝国主义控制，后果更是不堪设想。我们既要尊重少数民族政治意愿和权利，又不能采行民族自决冒少数民族地区分裂出去的风险。毫无疑问，在这种情况下了，地方自治成了最好的制度选择。我们很早就认识到，没有充足的自治权，民族自治地方就名不副实；有了充足的自治权，民族自治地方才算真正实行了民族区域自治。⑦
综上所述，中国共产党根据我国国情和民族问题的实际，在充分考虑历史传统和现实条件的基础上，经过探索和实践，开创性地选择了在单一制国家结构下实行民族区域自治制度。这一制度凝聚了几代中国共产党人的智慧和心血，对于中华民族大家庭的统一与维护，对于各少数民族与汉族的和谐共存，贡献至巨。正如有学者评价的那样，“民族区域自治根植于中国的土壤，但其精神和价值超越了国界。这种对多民族国家民族政策模式的发展创新，形成了独特的‘中国经验’，为世界各国解决民族问题提供了宝贵的借鉴，为世界人权事业的发展作出了贡献。”⑧
（作者单位：清华大学法学院）
【注释】
①［德］费希特：《费希特著作选集》（第五卷），北京：商务印书馆，2006年，第370页。
②③周小平，刘志强：“地方自治的理论与实践”，《法治研究》，2007年第6期。
④⑤中国社会科学院民族研究所编：《列宁论民族问题》，北京：民族出版社，1987年，第248页，第387页。
⑥中共中央统战部：《民族问题文献汇编》，北京：中共中央党校出版社，1991年，第10页。
⑦乌兰夫：《乌兰夫文选》（下册），北京：中央文献出版社，1999年。
⑧张立群：“中国共产党对我国民族区域自治制度的探索与实践”，《青海社会科学》，2011年第3期。
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