党的十八大报告提出“建设职能科学的全新人民满意型政府”的工作目标。从本质上来说，这是由我国国家性质所决定的，人民群众的根本利益决定了在当前阶段我国建设服务型政府必须坚持这一目标。这不仅仅是我国政府在中国共产党领导下积极主动探索和谐社会的核心要求，同样也是我党对政府改革认识的不断深化，是一种从内而外的自我改革。必须认识到，构建一个符合我国当下社会发展实际需求的服务型政府，不仅仅是全球公共行政改革发展的必然方向，同样也是我国广大人民群众的真实愿望。同时，建设服务型政府是一项巨大、复杂的社会工程，需要重塑政府理念，强化政府改革和转变治理模式。
根据现代政府的特征，重塑政府理念
确立政府职能有限理念。改变传统意义上的“全能政府”客观上要求我们必须根据我国当前阶段社会发展的实际需求树立“有限政府”的全新概念，也就是说，在日常的行政工作安排上，我们必须认识到政府所具有的管理功能是有限的，不可能对所有的事物都进行管理。随着我国市场经济的发展和完善，我国政府已逐步加强市场在资源配置中的基础性作用，政府的职责重心在于纠正“市场失灵”。但目前的现实是，“全能政府”的概念在当前政府行政管理工作中仍然是主流，而体现在市场经济环境中就是政府职能配置和市场经济体制规范性之间的明显冲突。一些部门仍然热衷于管理一些无法管理或者不该管理的事情，其根源就在于从事这些事情有利可图。究其本质，从全能政府走向有限政府的过程，就是我国政府职能不断深化和细化的过程，也就是行政管理权限不断规范化的过程。当然，建设服务型政府需要明确政府提供服务的边界，政府提供的公共服务是有限的而非无限的，而除政府之外的社会组织和社会群体，同样应该成为公共服务的提供者和参与者，这是社会主义市场经济环境下，体现人民当家作主的客观要求。
推进政府法治建设。从20世纪末期至今，我国政府积极主动地开展依法治国事业，在过去的十数年时间里取得了辉煌的成就。但是必须认识到，当前政府治理工作中，“人治”情况的大量存在，已经严重地影响到我国政府的整体行政管理能力。仍然还有大量的政府官员认为自己是“父母官”，而不能正视人民群众的社会主人翁地位，对于民间组织（NGO）积极参与到社会管理工作中的权利没有一个正确的认识；他们习惯于暗箱操作和使用权力，而不愿意公开执法和透明行政；他们更强调行政自由裁量权，而不愿意严格地遵守必要的程序和规则。由于过分地强调下级必须服从上级，政府管理仍存在长官意志现象，导致法律形同虚设，以权代法、以权压法和徇私枉法的现象时有发生。发展现代市场经济和向民主政治过渡，法治型政府是重要保障之一。这客观上要求我们的政府管理人员必须重视和肯定人民群众的公民权利，为我国宪法所规定的公民权益的实现提供支持和保障，而不是让少数掌权者凌驾于社会之上，通过自身特权的实现来蔑视人民群众的合法地位。要求政府的一切行为都在法律的阳光下执行，法律即使面对特权也必须具有无上的权威性。因此，我们必须根据当前我国市场经济发展的客观规律和实际需求，积极主动地引导政府从行政主导走向法律主导。
推进政府民主化建设。在社会发展过程中，政府的政治官员必须真正地认识到，人民的授权是其掌握权力、行使权力的客观前提，同样也是其权利合法性的重要保障。只有这样，才能够保证政府行为能够为社会的和谐发展提供必要的支持。当前阶段我国的政府政治官员通常情况下主要是依靠任命的方式产生，这种情况下，人民群众的选举权的实现显然遇到了一定的阻力。现行干部的选拔过程中，更多的不是对人民群众意见的体现，而是对上级意见的揣摩，长此以往，在政府部门容易滋生异化了的行政文化。官员过分地关注“上意”已经成为一种必然。针对这一情况，如何从根本上加以改变呢？笔者认为，这一情况存在的根源在于我国当前阶段组织竞争的民主选举的缺失，人民群众所掌握的政治选举权利没有得到充分体现。在选举制度下，政府官员的所有公权力完全来自于人民，并受到人民群众的广泛监督，因此他们在具体的工作中就必须体现人民群众的根本利益，为人民群众公权力的实现而努力，否则将会失去从政的机会。因此，我国政府有必要进一步加强公民选举制度的建设。除此之外，政府还要积极主动地为公民参与到公共事务管理工作中来提供畅通的渠道和规范化的平台，采取多种途径来加强政府的治理能力，在政绩考核过程中增大人民群众满意度所占的比重。
坚持政府“再造”，加大改革力度
以权力为核心，建立权力相互制约和相互协调的运行机制。我国政府根据国内政治制度发展的实际情况指出，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。”我国社会主义市场经济环境中政府工作必须得到相应的制约和限制。罗素认为，追逐权力在人类的无限欲望中居首，过度的追求权力会使天使堕落，更何况世间凡人。由于人性的弱点，社会成员都存在着需求满足的炫耀心理，具有不断追求权力的欲望，这在客观上就要求必须建立健全一套行之有效的政治制度加以预防。实际上，为了真正意义上的制约和规范政府的行政管理工作，就必须对政府的权力进行有效的分解，让政府各个部门工作规范在自身权力范围之内，实行分权并建立相互制约、相互协调的运行机制。建立权力制约和相互协调的运行机制，否定了个人集权和大权独揽的正当性，可以制约政治权力运行的主观随意性。
以政府结构优化为重心，继续推进行政体制改革。推进行政体制改革，达到政府管理转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能之目的，重点是大部制体制改革和省管县体制改革。在党的十八大报告强调，“根据市场经济的一般规律推进大部制改革步伐，降低部门内耗。”当前，纵观世界范围内的政府部门设置，基本上都保持在每个职能部门单独管理一块的规模上，而反观我们，虽然经过2008～2009年的改革，但是仍然保留了大量的无用部门，这充分说明我国当前的大部制改革问题仍然值得重视，还有很大提升空间。同时，中国新一轮的行政管理体制改革，促进地方治理结构扁平化也是重要目标之一。根据当地公共事务管理的实际需求，减少地方政府层级设置，将传统意义上的四级制改变为更为灵活的三级制。实行市县分设分治，即十八大报告指出的“优化行政层级和行政区划设置”，在改革之后，市级政府仅管理所在市区的政务并提供相应的公共服务，而原有的对下属乡镇的管理工作则转交到省政府手中，这样不仅仅可以极大地优化行政管理资源，同样也能够减少不必要的部门数量，为政府的“瘦身”提供必要的支持。
以绩效为本，完善政府绩效评估与改进。当前，中国各级政府都是预算型政府，奉行预算为本。这种情况下，我国的各级政府为了自身利益的实现，千方百计地扩大预算基数，政府财政预算最终结果如何，已经成为部门管理人员整体行政管理水平的重要评价标准。而相对于我国传统的预算型政府来说，绩效型政府主要是以治理绩效作为安排财政预算的基本依据。通过进行成本—收益分析，政府在提供公共事务管理和公共服务的过程中，绩效评估是其重要的评价标准，这对于降低政府的行政管理成本、减少冗余部门有着非常重要的现实意义。绩效型政府的构建，客观上要求我们必须改变传统意义上“重决策、轻执行、轻评估”的工作现状，积极主动地引导民众参与到公共事务的管理和监督工作中来，对一些重大的突发事件的管理应根据实际情况适当地引入评价机制，通过多种途径对政府的行政管理行为加以限制。
面向社会，提高政府的治理能力
提高政府回应性和应急处理能力。在我国当前阶段市场经济的发展过程中，信息技术的进步和计算机的大规模普及，自媒体时代已经取代了传统媒体在社会信息传播中的地位。信息传播革命客观要求提高政府治理的回应性（Government Responsiveness）和应急处理能力。传统的传媒时代中，由于无法及时有效地进行大量信息的快速传播，因此在应对突发事件的过程中，我国的政府公共管理部门能够快速地节制事态发展，有效控制社会影响。但是在当前自媒体时代中，通过微博、论坛等信息平台社会公众与政府同步获得重要和突发事件资讯，政府传统的拖延策略所能够起到的作用越来越小，遮掩的方式进行处理往往只能够收到反作用。推进回应型政府建设，是解决这一问题的根本途径，通过回应型政府建设，能够让政府相关部门和上级部门及时有效地了解事态发展的实际情况，及时地做出应对措施。应急预案的设定和实施，是保证政府及时有效应对突发事件的重要前提。随着我国政府在社会公共事物中所起到作用的日渐凸显，提高政府的整体应急能力、加强快速应对反应水平，已经成为提高政府执政能力的重要要求之一。只有及时主动地回应社会呼声，才能够真正意义上的提高政府公信力，加强政府的服务能力。
推进政府透明化建设。所谓透明化政府，就是政府制定的公共政策和实施的管理措施须及时公开，根据社会的反映情况及时调整政策。在我国当前社会主义民主社会的发展过程中，政府信息有着非常重要的地位，对于社会的方方面面都具有非常强的影响能力。这种情况下，如果不及时地对政务信息进行公开透明的处理，势必会导致人民群众的不信任，阳光政府的构建工作显然也就无从谈起了。我国在2007年4月制定了《政府信息公开法》，为我国政府政务信息的公开奠定了相应的法律基础。公共知情权的保障，客观上要求我们必须公开政府工作信息，这是促进和谐社会发展的重要战略资源，让政府的一切行为都暴露在阳光之下，能够最大限度地规避政府行为中的不公平指出，是防止腐败的重要途径之一，建立健全一套行之有效的政府信息公布机制，提高政府行为透明度，所起到的重要作用值得我们给予更多的关注和重视，但是当前阶段我国公民知情权的保障还有很大的提升空间，我们在当前阶段的政府政务改革过程中，有必要进一步加大政府信息公开力度，提升政府公信力，改善政府形象。①
推进政府责任建设。从某种意义上来说，构建责任政府是我国推进社会主义和谐社会建设的客观要求，同样也是我国人民群众公权力实现的客观前提。也就是说，政府所掌握的权力，必须有相应的责任存在，政府的权力和责任是一对相互依存的“孪生”兄弟。传统观念认为，官员的地位决定其掌握多大的权力，而在当下的思想观念中则更为强调，当多大官承担多大责任。而问责制度的产生，正是这一思想在政府工作中的集中体现，“作为服务型政府构建过程中必须重视的制度，问责制度必须成为我国政府日常管理工作中的核心制度之一”②。党的十七大报告指出：“根据我国政府管理过程中表现出来的实际问题，按照问责制度的要求，为政府每一个部门制定一个责任表格是非常有必要的。”而在后续的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，同样对我国政府官员的问责问题做出了具体说明，在包括滥用职权、监管不力等方面都提出了具体的权责关系，列出了包括停职查看、开除党籍等一系列与之对应的处理方法。
推进政府电子政务建设。电子政务的开展在当前阶段计算机技术的发展和进步下已经成为了一种可能。从本质上来说，政府的电子政务建设，主要是指政府在日常工作中引入相应的电子化和自动化技术来辅助办公的一种政务信息管理系统。通过这套系统，政府内部各个部门之间能够就行政管理资源的合理利用提供必要的意见和建议，极大地优化了政务管理资源的利用。同时也能够为政府内不同部门之间的协作提供相应的平台，减少内耗。当然，电子政务工作的推进，最大的作用在于提高政府整体公共事务管理效率水平，及时地为广大人民群众提供高质量的政务服务。
电子政务的发展必然为公民提供一个更为良好而宽广的政务信息获取平台：公民能够通过该平台获得快速、准确的政务信息，在相关事物的办理过程中能够享受到网络带来的种种便利。在当下自媒体时代，电子政务事业的推广和开展，同样也是提高政府快速反应能力的重要途径之一，能够极大地加强政府在沟通方面的工作效率水平，极大地提升了政府的人力资源管理水平，优化人力资源配置。基于上述情况，加强政府电子政务建设水平，构建一个符合我国社会主义社会需求的无缝隙的政府（seamless government），有着非常重要的现实意义，是我国政府公共事务管理水平提升的必由之路。
推进政府反腐倡廉建设。随着我国社会主义市场经济地方发展，政府工作环境和工作内容难免和地方经济之间产生千丝万缕的联系。这种情况下，推进政府反腐倡廉工作，是我国社会主义和谐社会构建的必然前提。当前阶段我国政府在反腐倡廉工作面前还有很长的路要走，虽然在过去的一段时间内取得了一定的成就，但是各地政府层出不穷的腐败问题仍然值得我们警醒。
胡锦涛同志在“七一讲话”中就重点指出，“在我国社会经济发展的过程中，一部分干部同志没有经受得住腐败的侵袭，对我国政府形象造成了非常严重的负面影响。如果不对政府的腐败问题做出及时而有效的处理，我党和政府必然失去广大人民群众长期以来的深刻信任。我们必须深刻地认识到反腐工作的长期性和艰巨性，根据社会发展的客观规律建立健全一套科学的反腐斗争体系，做好打持久战的准备。”③我国政府作为人民政府，代表人民利益，必须从当下反腐工作开展的实际情况出发，进一步加大反腐力度，为我国政府形象的改善做出更为积极的努力。为此，我们必须按照人民群众的意愿，进一步规范政府的行政管理行为，加大对政府权力的制约，以更为积极的态度去面对社会舆论监督，从根本上遏制贪污腐败的不正之风。
（作者单位：北京大学政府管理学院）
【注释】
①杨宏山：“服务型政府的制度分析”，第三届中美公共管理国际学术研讨会，2006年。
②许耀桐：“行政体制改革：十年十成果”，《法制与经济》（上旬刊），2012年第12期，第9～11页。
③胡锦涛：“在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话”，《人民日报》，2011年7月2日。
责编/许国荣（实习）
