【摘要】随着公共管理的科学民主法制进程稳步推进，中国的公共决策愈来愈关照到公众意志的表达和对私权利益的尊重，但公共决策越到基层越难得到认同。文章立足中国文化乡土性的特质，以乡土传统的观念影像理论为切入点，探究公共决策中乡土文化困境的主要内涵及成因，勾勒出公共决策中公众意志表达的文化意蕴和科学范式。
【关键词】公共决策 乡土文化 困境 成因
公共决策的乡土文化特质
中国人对于国家的认同大体上是以文化为基础的，因为这样的认识才使得不论历史如何更迭,，本上动摇文化中国的根基和内在。①公共决策如果没有正视和介入到乡土文化这一话语系统之中，就将失去对公共观念体系的认知和尊重，导致公共决策在现实语境中的诸多不适应性，陷入到事与愿违、冲突不断、广泛质疑、对错难辨等多重困境之中。
乡土性的社会依着乡土传统秩序性而运作，人们通过观念影像承继乡土传统，使得乡土传统得以流布和积淀，直至今天仍然影响着人们公共意志的表达，即公共决策与乡土文化之间具有强烈的依存和共生关系。文化是一个国家、民族或区域基于集体无意识的积淀创造的，同时文化也影响和塑造了国家、民族、区域区别于他者的独特性和差异性，文化承载着当下对于文化传统的认同成为可能，公共决策作为推动社会运转和维护社会秩序的政治行为，必然受到所处国家、地域文化的影响。
公共决策必须在文化认同的基础上尊重和理解公众意志，尤其是在中国这样一个处于中期工业化阶段，现代与传统、多元思想与民族文化相互碰撞融合，市场经济不断深入发展和影响之下，利益分化不断加剧，公众诉求更加多样，社会矛盾更加突出②，决策者趋利性的追求现实利益最大化与既有乡土传统之间的冲突将长期存在，决策者与决策对象只有融于同一个文化语境和一致认同当中才能实现决策的科学有效性。
社会治理过程中的现实乡土困境
公共决策作为公共管理的第一步，是针对当下或未来一个时期的某一公共事项而制定实施的。一般当实现了其相应的决策目标和任务事项即已终结③，公共决策服务于文化，同时又受到文化的影响。特别是对公众而言，即使历经时代的变革，保留在一个国家、民族、区域、村落甚至家族内部的文化基因，仍然会影响公众对于现实决策的态度和行动。④
2012年3月，河南省周口市委、市政府下发《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》的“1号文件”，明确提出要用3年时间完成农村公益性公墓全覆盖，火化率达到100%，彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺，不再出现新坟头，逐步取消旧坟头。毫无疑问，这一决策至少从地方发展建设的愿望而言是向好的，也是符合相关程序和集体决策规定的，但一厢情愿的美好愿望并未得到社会公众的认同。截止2012年7月周口市平坟200多万个，却引发了社会的广泛关注和讨论，这一决策受到了体制内外和各界别的诸多质疑，而时至2013年春节前自发圆坟100多万个的现实，又将既有决策置于非常尴尬的境地，使得决策者陷入到了进退两难的困境当中。
无独有偶，在农民或城中村居民“被上楼”过程中引发的一系列抗议行动甚至极端行为，在进城务工人员户籍、身份、福利、待遇等方面的不公正待遇引起的诸多讨论和争议，局限于村村通基础上，城乡公共资源有别的新农村建设产生了已有建设项目后期维护保养缺失及生活环境恶化，农村留守群体的社会关爱和公共服务缺乏等诸多问题，一刀切式快速推进的撤村并校已经造成的诸多社会矛盾，涵盖城乡的如养老、人口、医疗等方面，公共决策均遇到了不同程度的困难，这已经对公共管理的科学民主法制进程产生了消极影响。而这其中所暗含的对于乡土文化、观念、传统等漠视甚至摒弃，取而代之的是简单地遵循人格化（领导意志）、数字量化、人际关系及自我利益最大化等的决策，不仅有损于决策者的权威和公信，更为严重的是割裂甚至抹杀地域或民族文化。
公共决策在乡土文化语境中的失范失效
决策者一贯强制的、越权的、命令式的决策在上述事件中遭遇挑战甚至失效，表面上是决策者闭门程序化集体决策的美好愿望得不到公众的广泛认同，公共决策出台后只能执行或进行小范围修订而不能接受反对意见甚至自我否定，公众最终采取针锋相对的方式进行表达，进而导致原本出发点非常好的一件事情不被公众理解和接受，公众总是表现出非常无辜且饱受伤害的姿态，立于决策者的对立面看待公共决策，使得决策者和决策对象均陷入困惑当中。
在决策者与决策对象之间缺乏有效的联系纽带和相互信任前提下，无法实现对于公共决策的一致认同。尤其是随着信息化、现代化、全球化综合影响的加剧，乡土文化的生存空间受到了很大的挤压，但中国文化所具有的吸纳、融合、升华与积淀的力量，已经得到了数千年文明史的实践检验，民族文化每一次的璀璨和复兴均伴随着乡土文化的丰富、弘扬和承继，时下很多公共决策失范大多是因为没有尊重和满足中国社会的内在结构需求、民族地域文化的特殊性及公共意志的诉求。
公共决策乡土文化困境的成因分析
缺乏对乡土文化的科学认知。工业文明以来，人类社会发生了深刻影响和变化，极大地丰富了人类的生产生活，也使得人类对于他者的欲望膨胀，处于优势地位的国家（如英国、法国、美国等西方发达国家），基本上将人类文化的进程分为蒙昧、野蛮和文明三个阶段，加之中国经历了100多年的蹂躏和动荡之后，尤其是相较于西方主宰的现代文明，处于劣势的中国文化心理选择了对乡土、传统、封建等一味否定甚至唾弃，即使在中国经济总量位列全球前列的当下，这一文化弱者心理仍未有根本改观⑤。
未能给予公众应有的礼遇。改革开放，特别是进入21世纪以来，网络生活的快速普及使得公众意志的表达更加便利，中国加快了现代民主法制进程步伐，公共决策更加透明和公正，公众参与社会建设和公共管理的态度发生了很大变化，但在乡土社会公共决策过程中，只有乡绅、族长、圣贤等才有资格讨论时弊并表达意志，人们奉行着多一事不如少一事、表达异见就是刁民这样的秩序理念，随着决策者通过不同的社会上升通道进入体制内部，这种理念就演变成指向决策对象的要求和准则，一直延续至今天尚未从人们的观念体系中根本消解。
低估了乡土传统的内在力量。经过数十年的发展建设，特别是在城镇化比重达到六成以上的情况下，中国人的观念发生了巨大变化，似乎乡土传统离我们的现代生活非常遥远，其支配力已不存在或很微弱。但不能否认，国人非常推崇和注重的乡土生活、远亲近疏、节庆民俗、人情往来、丧葬仪式、言传身教、长幼辈分、礼仪孝道、面子场合等无一不是对乡土传统的继承和体现。现实中，很多情况下决策者并非没有意识到乡土传统的作用。比如在周口平坟事件中，虽然，周口的平坟运动配套出台规定每具遗体600元的火化费用由财政承担，免费提供骨灰盒以及遗体接送等服务；全市规划建设3130座农村公益性公墓，体现了决策者对于决策对象即乡土传统给予了一定的补偿和后续保障。但一具尸体进入公墓的成本在3000多元，相较补偿，这无疑增加了公众负担，同时公墓选址也有保护某些坟头的意味、公墓建设者和收益者不清等问题，都让公共决策在乡土文化中面临尴尬局面。
打破了乡土社会的平衡机制。传统意义上的乡土社会是稳定的差序结构，小农经济主导着社会的发展演进，依赖于经验积累和传承的宗续关系形成了持续稳定的小富即安的社会形态，人们处于观念影像积淀后形成的乡土传统影响之下，各安其位扮演着属于自己的社会角色，人们向社会更高阶层上升的通道也相对比较固定，主要是通过血脉传承成为宗族领袖、寒窗苦读入仕为官、辛勤劳作换取更多田地成为地主、掌握手艺成为百工之一、经商买卖成为绅等。因此，乡土社会总是维持在一定的平衡之中，历经数千年得以延续，即使遇到战争、瘟疫、天灾等打破已有的平衡，很快又将回到固有的平衡之中，这种平衡机制至今仍然影响着人们的思维方式和日常行为⑥。
公共决策之所以受到公众的质疑和挑战，最直接的原因就是原有的隐藏于现实利益背后的平衡被打破了，在市场经济、民主思想、创新精神等因素的综合影响之下，现代社会赋予了人各种各样新的社会角色，体制内外、政治面貌、不同行业、职务大小、文化水平、思想境界、社会关系等成为影响人们在社会中的角色定位的主要因素，而信息化的时代特征推动着社会处于快速变革当中，人们的社会角色很难一成不变，而是时刻都扮演着诸多社会角色为一体的综合样态。因此，公共决策一方面要维护现代社会的稳定，另一方面也要尊重乡土社会的存在要素，构建与市场经济发展相适应的动态社会平衡。
（作者单位：海南大学）
【注释】
①钱穆：《国史大纲》，北京：商务印书馆，1994年，第4～11页。
②胡永琴：“公民有序参与：公共决策科学化、民主化的基石”，《学术交流》，2005年第12期，第42～45页。
③卢坤建：“公共政策释义”，《中山大学学报》（社会科学版），2001年第4期，第81～86页，第96页。
④翟学伟：《中国人行动的逻辑》，北京：社会科学文献出版社，2001年月，第74～81页。
⑤费孝通：《江村经济》，上海：上海人民出版社，2009年5月，第32～36页。
⑥李长莉，左玉河：《近代中国的城市与乡村》，北京：社会科学文献出版社，2006年。
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