【摘要】村民自治是我国人民当家作主的创新探索，但是在具体实施过程中受到村民程序认知、传统程序法律文化及程序违法责任机制等因素的影响和制约。解决好村民自治问题，实现村民自治法律程序化、规范化，必须从源头、过程和结果全面防范和杜绝程序失范，才能进一步推进新农村建设，实现农村的和谐与稳定。
【关键词】村民自治 程序失范 正当程序
在社会利益格局变化、村民权利意识觉醒、政治素质普遍提高、法治化程度加深等多重因素影响下，多地发生了村民召开会议罢免村官、村民集体上访等群体性事件，表明村民自治在表达村民民意、实现村民意思自治的制度设计理想与实际实施效果之间还存在着鸿沟，在选举、决策、公开、罢免监督过程中，正当法律程序还存在着错位与阙如的现象，以震惊全国的广东省陆丰市东海镇乌坎村事件为标志和高潮，村民自治还任重道远。
程序错位与阙如：村民自治失范的根源
“程序的完备程度可以视为法制现代化的一个根本性指标。”程序的完备程度包含制定科学、正当的法律程序并在实施中被人们完整地遵守，诚如亚里士多德所言，法治包含良法和良法之治。任何一个元素的缺席，法治化都将是一座幻想的空中楼阁，是法学家的法治理想设计蓝图，是政治家掌中玩物之拙劣花招。
选举程序错位—村民自治失范的源头。广东省工作组村委换届选举问题小组组长王叶敏在通报会上指出，经深入调查取证，严格按照国家的法律和省的法规政策，对乌坎村第五届村委会换届选举作出整体无效认定，尽快组织开展村委会重新选举工作。
决策程序紊乱—村民自治失范的关键。根据正当程序理论，以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产的，经村民会议讨论决定方可办理。这意味着，村民委员会和村民代表会议等都无法私自决定处分集体财产，而必须通过全体村民会议，由全体村民签名。然而在我国大部分地区的农村处理村集体财产，往往都是村委会的一个公章就能决定。村委会的公章和其他法人的公章虽然在形式上是一样的，但是在法律上存在着本质的区别。前者不能从整体上完全代表整个村集体，而后者可以任意处置属于法人的财产，代表法人的行为。
公开程序错位—村民自治失范的核心。根据正当程序理论，村民委员会实行村务公开制度。及时公布由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况、国家计划生育政策的落实方案、政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况、村民委员会协助人民政府开展工作的情况、涉及本村村民利益以及村民普遍关心的其他事项。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询与监督。“问题村”的背后都存在一个普遍的现象，那就是村务公开不及时、内容不全面、不真实，或者干脆搞假公开、不公开。
监督程序阙如—村民自治失范的软肋。村民委员会虽然是村民自治组织，完全与行政权力脱轨，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围内的事项。但是在我国现行的国家治理模式中，村民自治调整了乡、村之间的权力结构和利益结构，基层政权往往通过各种手段加强对村民委员会的控制，对村民委员会起着实际上的领导作用，农民的民主实际上是一种“领导下的民主”，农村的自治不过是“人治下的自治”。村民委员会成员选举出来后，需要到乡镇人民政府确认和备案，村民向乡镇机关反映村民委员会成员的问题往往得不到有效处理，是因为乡镇机关设置了程序障碍。
监督程序是自治程序中最后的救济和保障程序。无救济则无权利。任何形式的民主，都特别强调权利人的救济和保障。如果选择了一个不合适的村长上任，而没有权利去罢免和监督他，这样的民主权利很难称得上是完全的民主权利。
村民自治程序失范的原因探析
新中国的改革开放首先在农村打开突破口。经济形式的变革往往引起权力组织的变化。随着人民公社的解体、农村家庭联产承包责任制的全面推行，农村社会组织形式、政治关系和权利运行模式因之发生了深刻的变化。“村民自治是人民公社制度失败的结果。”中国社会科学院农村发展研究所研究人员于建嵘说。村民委员会的普遍建立和村民自治作为一种新型的中国农村治理模式诞生，是家庭联产承包责任制联动的结果。村民自治是中国特色社会主义基层民主政治的一种表现形式，是广大农民在基层经济、政治、社会和文化事务领域，直接行使当家作主民主权利的制度建设和实践活动。村民自治通过民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等制度建设，在中国宪政制度的程序性民主建设方面取得了重要进展。然而，村民委员会制度的良性运转，实现村民当家作主，是一项长期的、艰苦的工作，不是短期就能搞好的。
首先，村民自治很大程度上受村民法律程序认知的制约。实体规制反映了法律传统的基本目标，即对社会秩序的维护，而程序设计用来处理技术问题。一旦法律运转起来，程序规制就开始发生基础性作用。程序作用的发挥依赖于理解与运用程序，而理解与运用程序以一定的文化素质为基础和前提。随着我国经济社会的可持续发展，义务教育的大力推进，农村扫盲运动的大力开展，农民的文化素质较之以前已经有了很大程度的改观，但是从总体上看仍然处于比较低的水平。低文化素质也直接决定了政治素质、民主素质的低下。
其次，村民自治受传统法律程序文化的影响深远。我国传统法律程序文化中最深远的莫过于“官管民”，是以充分有效实现统治阶级的统治为中心，是典型的“权力程序”。以至于在农村地区，村民自治本是一种村民直接当家作主的方式，可是在普通老百姓的眼里看来，一当上村长，成为村委的成员，一与“长”字沾边，就变成了高高在上的领导。“权力程序”与“权利程序”的矛盾与冲突，正是我国当前农村地区社会矛盾、群体性事件“井喷”的导火索和深层次的原因。
第三，程序违法责任追究机制不完善。程序法应由两部分组成，即程序性规定和程序性制裁构成完整意义上的程序法。综观整部村委会组织法，基本都是程序性规定，虽然有部分违反程序法的处罚原则，但是很不全面很不系统。以《村民委员会组织法》第三章村民委员会的选举为例，本章共二十个条文，其中只有第十七条规定，以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。由乡级或者县级人民政府负责调查并依法处理。
程序优化：实现中国特色基层民主的有效路径
我国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，探索合理的机制并能有效保障人民当家作主的实现，是我们党领导国家在以后的建设和发展过程中孜孜以求的目标。而有效实现村民自治则是实现中国特色基层民主的一个窗口。如何有效实现村民自治，必须重视法律程序的作用，保障程序落到实处，在2012年全国两会的答记者问中，时任广东省委书记的汪洋表示，乌坎的民主选举是按照《村民委员会组织法》和《广东省村民委员会选举办法》进行的，没有任何创新，只是落实过程非常扎实，让这个村子对过去选举中走过场的现象做了纠正。如何保障程序落到实处，需要从以下几个方面着手。
第一，培育全体公民的程序法理念和程序法意识。程序法理念和程序法意识是指公民对程序、程序法的一般认识、态度和评价，它反映了公民在社会生活中对程序法的立法、执法、修改等程序法存废及其价值的基本认识和基本观点，包括公民对程序法知识的认识，对程序法价值和功能的肯定，对政府公务行为及其他公民行为进行程序法上的评价等。它是村民进行程序认知和自觉遵守程序的内在动力。增强程序理念和程序意识，关键是要提高村民文化素质、普及法律文化。民主进程、法治进程与社会整体的文化素质息息相关。没有较高的文化素养做沉淀，民主与法治便无从谈起。
第二，要加强基层政府对村民自治程序的指导、监督力度。因此，充分发挥政府的积极作用有助于有效实现村民民主自治。《村民委员会组织法》第五条赋予乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助的权责，大力加强基层政权对村民自治程序的指导和监督工作，是促进我国村民自治程序法治化进程的关键。在村民委员会换届之际，基层政府可充分利用组成的换届工作指导小组，一步一步扎扎实实按照国家和地方的法律精神、法律程序的规定，指导村民依法开展选举工作。
第三，完善村民自治程序违法责任追究机制。无救济则无权利，无惩戒则无权威。建立和完善严格的程序法律责任追究制度，并对村民自治过程中的程序违法行为和程序性腐败行为及时进行查处和惩戒，切实维护程序法的权威和公信力，是实现我国村民自治程序法治化的坚强后盾和可靠保障。
结语
经济改革的成果与政治体制改革滞后引起的失调成为我国社会矛盾多发的症结之一，农村地区的状况也不例外。应在重视农村经济发展的同时，加强农村的民主法治建设，维护村民的经济权利、政治权利和社会权利。从中央在农村工作的思路和方向来看，村民民主自治仍然是我国民主政治建设的实验基地和民主政治改革的突破口，是真正将民主政治程序化、规范化、制度化的重点领域。
（作者为北方民族大学法学院副教授）
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