【摘要】在灾难应对中，担当公共管理职责的政府发挥主导作用，但难以满足社会成员的个性化需求。而非政府组织能弥补政府在灾难面前的单薄和失灵等缺陷。因此，在强调政府主导作用，强化其纵向应急职能的同时，也应构建政府和非政府组织共同应对灾难的合作机制，实现最广泛的社会动员与整合。
【关键词】灾难应对 政府 非政府组织 合作机制
汶川地震表明：灾难面前，国家需要一种权威和权力，以便更有效地调动一切人力、物力来应对灾难，重建灾区秩序。但是，尽管是最具权威的公共机构，政府在灾难应对实践中也有局限性，甚至失灵。因为政府公共服务的提供是由政治决策过程决定的，而社会成员对公共服务的需求存在异质性，政府难以满足社会成员的个性化需求，在提供公共服务时可能产生失灵，危机事件的突发性有时还会加剧这种失灵。仅仅依靠政府的力量很难形成快速、高效、协调的应急机制，各类企事业单位、社会组织及个人等参与主体都是影响政府应急管理水平的重要因素。因此，在强调政府主导作用，强化其纵向应急职能的同时，也应构建经济社会多方面参与的横向应急体系，政府主导的政府和非政府组织共同应对灾难的合作机制，实现最广泛的社会动员与整合。
政府在灾难应对中的高效
政府是组织应对和处理各类危机事件的主体。灾害应对管理主要是由政府主导，由包括政府机构在内的各类社会组织和公民个体广泛参与的，对危机事件进行预警、防护、救治、修复的应对过程。
作为政府能力的重要组成部分，应急管理能力是建立在危机管理体系基础上，预防、控制、应对、消弥公共危机事件的社会管理和公共服务能力。在应急管理过程当中，担当公共管理职责的政府发挥主导作用，处于关键地位，其特点是反应快速、处理及时，往往能在危机发生后第一时间、第一现场作出反应。以汶川抗震救灾为例，政府的主导地位、信息的沟通交流、广泛的社会动员，构成了应急管理机制的核心。政府在最短时间内实现了社会资源的最大限度的整合与协调：“5·12”大地震发生后仅半小时，时任中共中央总书记胡锦涛就作出指示，时任国务院总理温家宝即于当天16时40分搭乘专机赶赴四川震区，领导成立了国务院抗震救灾指挥部并任总指挥，率指挥部成员当晚赶赴地震灾区，全面领导抗震救灾工作……国家领导人、武警和消防官兵、各兵种部队、各救援队、医疗队等，均在第一时间到达地震灾区。正当外界因无法获得灾情而焦急万分时，新华社、中央电视台、中央人民广播电台、国家地震局均在第一时间客观、及时、全面、详细地发布了关于地震的各类信息，使得全国乃至全世界都清楚地了解灾区的真实情况。通过各种主流媒体建立的公开、顺畅、权威沟通管道，显示了政府应对危机的快速反应能力和组织能力，也使民众全面了解了政府对灾害所采取的应对措施，稳定了社会秩序，凝聚了民众信心，形成了抗灾合力。
非政府组织在灾难应对中的优势
作为一种社会自治机制，非政府组织具有非常突出的社会服务功能，它能够配合政府的应急动员，利用自身灵活多样的组织结构、独立的决策与行动能力开展社会动员和救助，实现对社会资源和社会力量最迅即和最大限度的整合，弥补政府在灾难面前的单薄和失灵等缺陷。非政府组织在灾难应对中的优势主要体现为组织的灵活机动性和技术的专业性。
非政府组织行动的灵活性和细致性。非政府组织由于高度社会化，所以具有独立、分散、灵活的决策机制，对灾难一线情况可以即时作出反应，并根据各种现场状况来确定自己的危机应对策略和工作方式。较之政府，非政府组织更贴近社区民众，更能体察到民情，能够在第一时间里发现危机管理中的空白点，从而呼吁、促动政府和社会对危机的重视和救助。在时间作为一个关键因素的危机应对过程中，非政府组织可以发挥其灵活性优势，成为政府的帮手，弥补政府危机管理的局限性。在“5·12”大地震的救灾行动中，如南京爱德基金会、自然之友等许多非政府组织反应迅捷，细致到位，在资金物资筹集、医疗、搜救、机构联络、心理帮助等重建事宜上，充分发挥了非政府组织的灵活性和高效率优势。特别是在灾后重建过程中，非政府组织的草根性、多样性和灵活性保证了对灾民直接的面对面服务，也保证了民间救助的高效率，有效地弥补了政府偏重宏观层面的缺陷。
非政府组织的分散性和贴近性。面对不同民众的个体困难，政府组织严格的科层体系或政府机构的迟缓反应容易导致机构之间沟通的滞后和延误。而非政府组织往往能够关注在危机时刻政府部门无法或来不及关注的社会成员的利益，能够就近聚集社会力量，筹集各种急需人力、物力，以其自主的、合作管理的动员和治理填补以政府为中心的、科层制的、命令式的动员方式的不足。例如，在“5·12汶川地震”后，志愿者组织为受灾民众提供最基本的生活需求品，解决了受灾民众的燃眉之急。在危机得到控制后，非政府组织利用其极其分散性特点和广泛的成员基础，提供细致到位的灾后重建和秩序恢复服务。非政府组织成员甚至可以细微到通过心理辅导和谈话等沟通方式从心理和精神意识层面引导受灾民众，给予他们生活和工作的正能量，推动精神和实体家园的重建。
合作机制的构建及其整合作用
面对突发性的危机事件，一方面要突出政府部门危机管理的垂直、集中、高效的传统优势，同时，也须发挥非政府组织的灵活、分散性等优势，努力构建政府和非政府组织的灾难应对合作机制，实现灾难应对力量的最大限度整合。
促进政府主导作用和非政府组织微观职能的互补。突发事件应急管理中的任务一般包含两个层面：宏观整体管理与控制层面和微观事件的紧急应对与处置层面。从管理目标角度来看，危机治理中政府与非政府组织有着各自不同的目标。
政府作用的发挥重点集中在宏观层面。长期以来，我国的灾难应对已经形成了以政府为主导的原则，通过从上到下的垂直型管理和政府统一的配给制应对公共危机，这种应急机制的优势是能“集中力量办大事”，最高效率地整合社会有限资源，恢复社会秩序。这也要求政府在危机事件的宏观或全局层面承担更多的责任。非政府组织作用的发挥重点集中在微观层面。政府宏观层面的应对方式往往难以适应灾难的突发性、瞬时性和广泛性、分散性等特点。非政府组织却可以广泛传输社会公益资源，以满足灾难受害者的应急需要，有效弥补政府应对的空白点。例如，汶川地震刚刚发生后，许多无助的灾民需要陪伴和护理、婴儿要吃奶粉、孕妇要生孩子等。对于这些细节性需求，政府往往难以满足。非政府组织的救助恰恰更能满足儿童、妇女、老人、残疾人、病患者等群体的特殊需求，弥补政府救助的不足。在漫长艰巨的灾区恢复重建阶段，灾区以外的社会各界对于灾区的热情与关注度会明显下降。社会各界的支持，专业机构、专业志愿者、专业公益机构等非政府组织的价值变得更加重要。
因此，在政府主导的纵向应急机制的基础上，也应尽可能构建包括非政府组织在内的社会各方面参与的横向应急体系，最大限度地调动、吸纳社会力量和社会资源，共同应对危机。
构建政府与非政府组织的信息、协调互动机制。当前我国危机管理指令体系属于垂直直接模式。虽然比较容易做到统一指挥、协调行动，但是非政府组织专业种类不一、分散自由，短时间难以统一协调和组织。因此，有必要构建政府与非政府组织互动的社会联动应急机制，实现灾难应对的有效互动。
构建政府与非政府组织之间的联动信息通道。通过构建政府和非政府组织之间的危机信息沟通渠道，政府可以主动、及时向外界发布灾区一线的危机讯息，非政府组织通过信息平台可以向政府提出询问和建议，帮助政府更好地治理危机。信息公开和资源整合是危机应对的重要措施。只有将信息及时公开，让全社会都了解危机的发生，才可能调动、整合各种社会资源，着手控制危机的危害和恢复秩序的正常。比如汶川地震发生后，国务院及各级政府部门积极主动地在第一时间将灾害及应急救援的信息向公众发布，尽可能从源头上阻止谣言的发生和传播。政府部门还主动与各大报纸、电视广播、网络等新闻媒体沟通信息，为非政府组织和广大公众提供危机应对信息，公开救灾情况，有效吸引社会力量广泛参与危机管理。面对危机应对中的信息不对称的情况，政府可通过微博、微信、QQ群、3G网络等手段建立一个科学的网络信息共享平台，增强政府与非政府组织及民间更强的互动性。
建立统一指挥政府与非政府组织的协调机构。我国在长期的实践中逐步形成了由国务院统一领导的以政府为主的应急管理模式。由国务院对地方各级救灾指挥部和各救灾队伍的实行统一指挥。灾难的公共性、紧迫性和威胁性要求政府和非政府组织全面参与、全面动员。政府和非政府组织之间的组织无序、信息不畅，可能会造成灾难发生后的社会资源浪费，甚至出现不应当的混乱局面。因此，必须在救灾指挥部下由政府部门设置统一指挥的，由政府部门官员和非政府组织共同组成的协调机构，具体负责统一调度协调灾难应对中的政府机构、非政府组织及各界社会力量。
（作者为华南农业大学思政部教授；本文系教育部人文社会科学一般项目“20年来中国共产党提升民族凝聚力的理论与实践—以重大事件的应对为视角的研究”的阶段性成果，项目编号：10YJA710083）
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